最高法判例：对收回小区业主共有土地使用权行为不服提起行政诉讼的原告资格问题

☑ 裁判要点

小区业主共有的土地被收回属于涉及业主共有和共同管理权利的重大事项的情形，业主委员会对该收回土地使用权行为不服，可以以自己名义起诉，业主委员会怠于行使权利的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。在未成立业主委员会的情况下，对该收回土地使用权行为不服提起诉讼，应当根据《中华人民共和国物权法》的第七十三条、第七十六条之规定，由业主共同决定，并经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，小区部分业主未满足上述条件，不具有原告主体资格。

☑ 裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再184号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：祁庆元，男，1952年出生，汉族

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省郑州市人民政府

委托诉讼代理人：张胜，男，1973年出生，汉族。

委托诉讼代理人：黄琨，河南荟智律师事务所律师。

原审第三人：河南省郑州市金水区人民政府

出庭负责人：江涛，该市人民政府副县级干部。委托诉讼代理人：刘子辉，男，1992年出生，汉族，系该区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人：陈孝杰，河南高成律师事务所律师。

一审原告、二审上诉人：

张清泉，男，1930年出生

一审原告、二审上诉人：徐祖明，男，1966年出生

一审原告：江景茂，男，1951年出生，汉族

一审原告：郭英，女，1957年出生，汉族

再审申请人祁庆元因诉被申请人河南省郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）、原审第三人河南省郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）确认收回国有土地使用权行为违法并补偿一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终2335号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年12月26日作出（2019）最高法行申9577号行政裁定，提审本案，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。

郑州市中级人民法院一审查明，郑州市政府2009年12月16日确定了“畅通郑州”交通综合整治工程工作计划，其中包括先行打通一批亟待修建的城区断头路工程。之后，根据郑州市市政工程建设中心请示，经郑州市发展和改革委员会批复，沈庄北路于2010年9月27日被列入“打通断头路”工程。因该道路由原规划为30米宽的红线扩宽为35米，与沈庄北路紧邻的燕凤小区（即沈庄北路41号院）约0.9亩国有土地（即案涉土地）被收回。祁庆元、江景茂、张清泉、徐祖明、郭英（以下简称祁庆元等5人）系燕凤小区业主，认为郑州市政府收回燕凤小区土地行为程序违法，并要求按照市场价对被收回土地进行补偿。因双方对补偿标准等问题存在异议，该土地被收回后目前尚未补偿。另查明，案涉土地所在宗地原土地使用证为郑国用（2003）字第0228号国有土地使用证，发证机关为郑州市政府。郑州市中级人民法院一审认为，一、关于祁庆元等5人的诉讼请求。祁庆元等5人在起诉状中将其诉讼请求表述为：“依法确认郑州市政府征收祁庆元等5人所在小区土地的行政征收程序违法；判令郑州市政府依法按市场价补偿征收地价。”但案涉土地系国有土地，不涉及土地征收问题。而祁庆元等5人在诉讼过程中也多次将其诉求表述为确认郑州市政府收回其小区土地的行为违法，要求按市场价进行补偿，郑州市政府及金水区政府均未提出异议。故确认祁庆元等5人的实际诉讼请求为：依法确认郑州市政府收回祁庆元等5人所在小区土地的行政程序违法；判令郑州市政府依法按市场价对收回的土地进行补偿。二、关于祁庆元等5人是否为本案适格原告。根据已生效的河南省高级人民法院（2013）豫法行终字第00006号行政裁定，祁庆元等5人作为燕凤小区的业主，对案涉土地享有共有权。因案涉土地被收回，其认为自己在共有土地上的合法权益受到侵犯，有权提起行政诉讼。虽然案涉土地属于全体小区业主共有，但祁庆元等5人要求依法确认郑州市政府收回案涉土地的行政程序违法的诉求，并不会对其他业主的合法权益造成不利影响，不属于《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第七项规定的“决定有关共有和共同管理权利的其他重大事项”的情形，故针对该项诉讼请求，祁庆元等5人是适格原告。但关于要求郑州市政府按市场价进行补偿的诉求，由于补偿应针对全体业主，属于《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第七项规定的“决定有关共有和共同管理权利的其他重大事项”的情形。祁庆元等5人未提供证据证明已“经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”，故针对该项诉讼请求，祁庆元等5人不是适格原告，应驳回起诉。三、关于郑州市政府是否为本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，案涉土地所在宗地原国有土地使用证的发证机关为郑州市政府，其应为收回案涉土地的行政主体。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第五款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，案涉土地使用权被收回是由于郑州市政府确定的“畅通郑州”交通综合整治工程需要占用案涉土地，行政行为的作出机关是郑州市政府，虽然其称已通过行政命令由金水区政府负责案涉土地的拆迁和补偿工作，但该行为应视为委托金水区政府负责具体拆迁和补偿工作，根据上述法律规定，郑州市政府才是本案的适格被告。四、关于祁庆元等5人的起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月10日起施行）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，郑州市政府称2010年9月开始对案涉土地实施收回工作，但未提供证据证明已告知祁庆元等5人诉权或起诉期限，故祁庆元等5人2012年2月15日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。五、关于郑州市政府收回案涉土地的行政程序是否违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，郑州市政府出于综合整治城市交通的公共利益需要而收回案涉土地，应当依照上述法律规定履行法定程序，即由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，但郑州市政府并未提供相应证据证明其已依法履行该程序，其行政行为不符合法律规定，依法应予撤销。但由于案涉土地使用权已被收回，案涉土地已被拓宽道路占用，撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应依法确认郑州市政府收回案涉土地的行政程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第七十四条第一款第一项、《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第七项和第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决：

一、确认郑州市政府收回燕凤小区约0.9亩国有土地（即案涉土地）的行政程序违法；

二、驳回祁庆元等5人要求郑州市政府按照市场价格对收回的案涉土地进行补偿的起诉。祁庆元、张清泉、徐祖明不服一审判决，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。河南省高级人民法院二审认为，本案争议焦点主要是祁庆元、张清泉、徐祖明是否具有就补偿问题提起诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国物权法》关于建筑物区分所有权的规定，业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务，有关共有和共同管理权利的重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中，郑州市政府因实施“畅通郑州”交通综合整治工程，收回了燕凤小区约0.9亩土地，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，收回国有土地应当给予补偿。但如何补偿涉及燕凤小区所有业主的切身利益，业主个人在未经小区全体业主依法授权的情况下，无权决定补偿事宜。祁庆元、张清泉、徐祖明在上诉中虽称其是小区业主推荐的代表，但在本案一、二审中始终未提供相应证据予以证明，不应予以支持。因此，一审认为祁庆元、张清泉、徐祖明不具有提起本案补偿诉讼的主体资格，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

祁庆元申请再审称：郑州市政府2011年因拓宽道路需要，收回燕凤小区约一亩土地的国有土地使用权，至今未公开相关批准文件和补偿标准。祁庆元作为燕凤小区业主，与案涉土地使用权收回行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。本案第二项诉请是要求判令郑州市政府按市场评估价确定收回土地价格，并非要求按照市场价补偿，同样不会对其他业主的合法权益造成不利影响。一、二审认定诉讼请求错误，适用法律不当。请求撤销二审判决及一审判决第二项，判令郑州市政府按照市场评估价确定案涉土地价格。

郑州市政府答辩称：祁庆元等5人不具有原告主体资格，案涉土地使用权归燕凤小区全体业主，是否提起诉讼以及如何补偿应经燕凤小区专有部分占建筑总面积过半数且总人数过半数的业主决定,祁庆元在原审和申请再审时也反复强调只代表自己。案涉沈庄北路拓宽工程并未侵害祁庆元等5人个人合法权益，上述道路拓宽工程的实施有利于燕凤小区居民出行，并促进周边房地产增值。至今，燕凤小区其他业主均未对案涉收回国有土地使用权行为的合法性提出异议，也未以业主大会或其他形式授权祁庆元等5人提起行政诉讼或对其诉讼行为予以追认。郑州市政府虽在2009年12月16日确定“畅通郑州”交通综合整治工程工作计划，但案涉土地是基于郑州市发展和改革委员会相关批复，由郑州市市政工程建设中心作为建设单位实施的。案涉土地上的围墙、门卫房拆除后，将案涉土地交由郑州市政工程建设中心施工使用的主体是金水区政府，郑州市政府并非本案适格被告。祁庆元申请再审的理由不能成立，请求依法裁定驳回祁庆元等5人的起诉。

本院认为，《中华人民共和国物权法》第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”该法第七十六条规定，除筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金、改建、重建建筑物及其附属设施外，决定有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中，郑州市政府为实施“畅通郑州”交通综合整治工程，计划先行打通一批亟待修建的城区断头路，沈庄北路被列入“打通断头路”工程。因该道路由原规划为30米宽的红线扩宽为35米，紧邻的燕凤小区部分围墙、门卫房被拆除，约0.9亩国有土地使用权被收回。根据上述法律规定，该部分土地应当属于燕凤小区业主共有，土地使用权被收回属于涉及业主共有和共同管理权利的重大事项的情形。关于对收回小区业主共有土地使用权行为不服提起行政诉讼的原告资格问题，2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”也就是说，业主委员会可以以自己名义起诉，业主委员会怠于行使权利的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。祁庆元等5人2012年2月起诉时，燕凤小区并未成立业主委员会，上述司法解释尚未施行，故对该收回土地使用权行为不服提起诉讼，应当根据《中华人民共和国物权法》的前述规定，由业主共同决定，并经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。祁庆元等5人未能举证证明提起本案诉讼已经燕凤小区专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，不具有本案原告主体资格。一、二审认为祁庆元等5人不具有原告资格，驳回请求按照市场价格对收回土地进行补偿的起诉正确，本院予以支持；但认定祁庆元等5人针对收回案涉土地使用权行为提起诉讼具有原告资格，判决确认该收回土地使用权行为违法，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，裁定如下：

一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2016）豫01行初535号行政判决；

二、撤销河南省高级人民法院（2018）豫行终2335号行政判决；

三、驳回祁庆元、张清泉、徐祖明、郭英、江景茂的起诉。

一、二审案件受理费共100元，退还祁庆元、张清泉、徐祖明50元，退还河南省郑州市人民政府50元。

本裁定为终审裁定。

  二〇二〇年八月七日