全国人大审议农村土地承包法：“人口变动是一个经常性的状态下的调整承包地”“非集体组织成员该不该继承承包权”

"人口变动的常态就可以调整土地，后果很严重"

本次农村土地承包法修改，改动了现行法律有关承包地调整的规定。对此，10月23日下午，全国人大常委会分组审议农村土地承包法修正案草案时，全国人大常委会委员陈锡文提出，“关于调地这件事情要特别慎重”。

对于承包地调整，现行农村土地承包法规定：承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。

一审稿删除了上述“因自然灾害严重毁损承包地”表述，提出承包期内，因特殊情形矛盾突出，可以个别调整承包地，必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则。同时，一审稿增加规定，授权省、自治区、直辖市可以就承包地调整制定地方性法规作出具体规定。

一审稿草案说明对此解释说：实践中，对因各种特殊情形造成了人地矛盾突出的问题，一些地方尊重大多数农民意愿，因地制宜，分类施策，在坚持稳定土地承包关系的基础上，妥善解决矛盾纠纷，鉴于各地情况差异较大，可以授权省、自治区、直辖市制定地方性法规具体规定。

二审稿延续了一审稿的设计。

对此，分组审议中，陈锡文提出，“关于土地承包关系保持稳定并长久不变问题。这个要求中央提出已经十年了”，农村土地承包法的修改应当很好地理解、贯彻和落实党中央的要求，“现行农村土地承包法规定在承包期内，发包方不得调整承包地，但是确实有一些特殊情形，现行法律也规定特殊情形下个别农户之间可以调。但这次修改的表述还是值得再斟酌。草案改成‘因特殊情形矛盾突出，需要对个别农户之间承包的耕地和草地适当调整的’，这句话与现行农村土地承包法有一些变动”。

陈锡文认为，“现行法律写的是因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，才允许做个别调整。现在的修改没有说出什么样是特殊情形，把允许个别农民调地的标准模糊了，尺度放宽了，原来讲的特殊情形是因自然灾害严重毁损承包地，就是地没有了，自然灾害严重毁损，就是泥石流、滑坡等情况，原来的承包地失灭、没有了，原法律中讲的特殊情形在现实生活中至少是不常见、很罕见的情况。如果把这个拿掉，特殊情形是什么，可松可宽，自由裁量度就很大了。后面又加上了矛盾突出，什么矛盾叫突出?我认为这个改法把原来关于调地的标准搞模糊了，调地的尺度进一步放开了”。

陈锡文表示，法律中讲的特殊情形，一定不是常态，而是一种很少发生的特殊现象，“因为家庭人口变动造成承包户之间耕地你多我少的现象是个常态，如果认为人口变动的常态就可以调整土地，后果很严重。

一是规定的三十年承包期不变就成了一句空话。

二是这几年费了很大的劲，做的对农民土地承包经营权实行确权登记颁证工作，到今年年底可以基本完成，但刚完成，权证刚颁发，有的就要动、就要改，这个影响也很大。

三是如果没有足够长和足够稳定的承包期，党中央提出的关于土地三权分制的制度创新就很难落实。这里刚想把土地流转给别人，就说要调地了，这无论是对出租方还是承租方，都没有稳定感，所以，关于调地这件事情要特别慎重”。

“现在土地承包已经进入二轮后期，承包期开始的时候都是按照当时农村集体经济组织成员的数量公平地把土地承包到各家庭的，就是起点即公平的，但是人口变动之后就要调整土地，变成追求永远公平，过程的公平，这实际在任何事情上都是做不到的”，陈锡文说，人口变动之后确实会产生一些有特殊困难的家庭，“在现行法律中有明确规定，讲了给新增人口调整土地的承包地有三个来源：

一是集体留的机动地。

二是新开垦的耕地。

三是原承包户依法自愿交回的耕地。

农村流转的土地经营权面积在不断扩大，比重也在不断提高，应当更多地通过市场的方式，让缺地、少地的农民在村组织的协调下获得流转的土地经营权，在现行农村土地承包法中也强调，对流转的土地经营权，本集体经济组织的成员享有优先权。所以，要考虑到人口变动是一个经常性的状态，不能以此为理由作为调整承包地的原因，否则上面开一个针尖大的窟窿，下面就会刮起斗大的风，农村土地承包关系要保持稳定并长久不变的原则必须坚决贯彻好”。

委员关注“非集体组织成员该不该继承承包权”

在全国人大常委会分组审议农村土地承包法修正案草案时，部分与会人员关注到一个问题，非集体组织成员该不该继承承包权?

全国人大常委会副委员长武维华提出，草案规定，承包权可以继承，“就是我在村里10亩地，如果我要不在了，我孩子在北京、上海工作也可以继承，因为按照法律条文字面上理解，他在北京、上海已经工作了20年了，他还可以回村里继承。草案第54条的表述为‘该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承’，这是收益，这是一方面。如果承包期还存在，‘其继承人可以继续承包’，没有界定继承人是不是还具有集体组织成员的身份。这里指的是‘承包权’，不是‘经营权’。我认为，是否具有‘经营权’还是取决于是否具有集体组织成员的身份”。

列席会议的全国人大代表赵晓燕说，“虽然农村土地承包法里面只提到了林地承包人，可是在现实操作过程中，耕地包括草原承包人死亡后，承包权都是继承了的，这种继承目前导致的现状是，新的农民，20岁、30岁或者40岁没有土地，或者土地很少。关于土地如何退回发包方，在实际操作过程中，是整户都销了才收回其承包权，比如老两口农民没有和子女在一起，去世后，户销了的，土地被村集体收回，如果不是整户的，与子女户口在一起是一直继承下来。所以有一些新的农民或者后出生的人，土地很少，或者是没有土地的。对于承包期继续延长30年，这些人其实很担心”。

赵晓燕建议，“新一轮修法以后，对于乡村振兴和脱贫攻坚都会起到非常关键的作用，如果在农民拥有土地的数量问题不解决，或者没有明确规定的话，可能会影响进一步的发展。所以这一轮土地承包法修改，建议规定承包人去世后，土地承包权归回发包方，同时对于新的农民，或者新生的人建立分配的制度”。