最高法判例：信访事项与履行法定职责行为的区分

☑ 裁判要点

当事人对信访事项不服，提起行政诉讼，只要有关该信访事项的行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响，就不属于行政诉讼的受案范围。当事人为规避有关信访事项处理的行政行为不属于行政诉讼受案范围的规定，将对信访事项处理结果不服，转变为请求行政机关履行法定职责案件提起诉讼，其实质仍然是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼，人民法院应当按照其实质诉求，依法作出处理。对于行政机关而言，要谨慎区分信访事项和履行法定职责行为，不能随意将履行法定职责行为批转为信访事项处理。

☑ 裁判文书

裁判文书网发布日期：2018-07-18

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申6506号

再审申请人谢伯玉等137人（名单及基本情况附后）。

诉讼代表人谢伯玉。

诉讼代表人谢长辞。

诉讼代表人杨金良。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省城步苗族自治县人民政府。

法定代表人杨博理。

一审原告、二审上诉人陈姣娣等12人（名单及基本情况附后）

再审申请人谢伯玉等137人因诉被申请人湖南省城步苗族自治县人民政府（以下简称城步县政府）养老保险待遇一案，不服2016年12月29日湖南省高级人民法院作出的（2016）湘行终53l号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年8月21日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

再审申请人谢伯玉等137人系城步苗族自治县土桥农场（以下简称土桥农场）下属水泥厂的职工和退休人员，土桥农场系副县级企业单位。2003年5月6日，城步苗族自治县土桥农场管理区(以下简称农场管理区)成立，并保留原“城步苗族自治县土桥农场”牌子。土桥农场体制改革后，原城步苗族自治县劳动和社会保障局（以下简称原城步劳保局）将农场管理区纳入国有农垦企业职工基本养老保险，土桥农场原已退休人员的基本养老金按照湘政办发（2003）44号《湖南省人民政府办公厅关于转发省劳动保障厅、省财政厅、省农厅<湖南省国有农垦企业职工基本养老保险实施办法>的通知》（以下简称44号文件）的有关规定核定并发放。2012年，谢伯玉等9名水泥厂退休人员请求城步苗族自治县人力资源和社会保障局（以下简称城步人社局）将其纳入城镇企业基本养老保险，并按规定发放基本养老金。2012年10月9日，城步人社局作出答复意见，认为按照44号文件规定，水泥厂9名退休人员目前只能执行国有农垦企业基本养老保险政策，享受国有农垦企业退休人员待遇。谢伯玉等9人不服，向邵阳市人力资源和社会保障局（以下简称邵阳人社局）申请复查。2012年11月19日，邵阳人社局作出信访事项复查意见书，维持城步人社局的答复意见。谢伯玉等9人仍不服，向湖南省人力资源和社会保障厅（以下简称湖南人社厅）申请复核。2013年4月7日，湖南人社厅作出湘人社信复核（2013）第02号《谢伯玉等同志信访事项复核意见书》，维持邵阳人社局的复查意见。2015年8月2日，谢伯玉等人提起本案行政诉讼，请求判令城步县政府将城步县二水泥厂职工和退休人员纳入城镇企业职工基本养老保险。

邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第113号行政裁定认为，当事人要求行政机关依据政策性文件作出行政行为，行政机关不予认可的，不属于行政诉讼受案范围。谢伯玉等人起诉不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定驳回谢伯玉等人的起诉。谢伯玉等人不服，提起上诉。

湖南省高级人民法院（2016）湘行终53l号行政裁定认为，谢伯玉等人要求城步县政府将土桥农场县二水泥厂职工和退休人员纳入城镇企业职工基本养老保险，实质是对三级人社部门信访处理意见不服。已经三级信访终结的事项，人民法院不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

谢伯玉等137人申请再审称：城步县二水泥厂职工和退休人员没有按文件规定纳入城镇企业职工基本养老保险。水泥厂关停经费181万元，只给职工50万元，其余131万元不知下落，应依法追回安置职工。请求将谢伯玉等137人依政策纳入城镇企业职工基本养老保险，判令行政机关承担职工参保企业应缴纳的费用，赔偿退休经济损失，依法追回被贪污挪用的关停经费给职工。

城步县政府答辩称：谢伯玉等137人就信访事项提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，且答辩人无权直接决定谢伯玉等137人是否可以纳入城镇企业职工基本养老保险。请求驳回谢伯玉等137人的再审申请。

本院经审查认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（五）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关，依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。也就是说，当事人对信访事项不服，提起行政诉讼，只要有关该信访事项的行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响，就不属于行政诉讼的受案范围。当事人为了规避有关信访事项处理的行政行为不属于行政诉讼受案范围的规定，将对信访事项处理结果不服，转变为请求行政机关履行法定职责案件提起诉讼，其实质仍然是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼，人民法院应当按照其实质诉求，依法作出处理。本案中，2003年土桥农场体制改革后，原城步劳保局已经按照44号文件规定，将农场管理区相关退休人员纳入国有农垦企业职工基本养老保险。2012年谢伯玉等9名水泥厂退休人员请求城步人社局将其纳入城镇企业基本养老保险，实质是对已经办理的退休待遇不服提出的申诉。城步人社局作出信访答复意见，认为按照44号文件规定，不能支持其请求。后经信访复查、复核程序，邵阳人社局、湖南人社厅均驳回其信访请求。2015年8月，谢伯玉等人又以城步县政府为被告，提起本案行政诉讼，请求判令将其纳入城镇企业基本养老保险，实质仍然是对信访事项不服提起的诉讼。根据上述规定，谢伯玉等人的起诉事项不属于行政诉讼的受案范围，一、二审裁定驳回其起诉，并无不当。谢伯玉等137人主张，城步县二水泥厂职工和退休人员按规定应当纳入城镇企业职工基本养老保险。但是，本案一、二审系裁定驳回起诉，是否应当纳入城镇企业职工基本养老保险，属于案件实体审理范围的事项，不属于本案的审查范围。谢伯玉等137人还主张，依法追回131万元关停经费安置职工，请求判令行政机关承担职工参保企业应缴纳的费用，赔偿退休经济损失等。上述主张并非一审中提出的诉讼请求，申请再审中提出新的诉讼请求，本院不予支持。

综上，谢伯玉等137人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回谢伯玉等137人的再审申请。

审 判 长 郭修江

审 判 员 司明灯

审 判 员 熊俊勇

二〇一七年十一月二十一日

法官助理 黄宁晖

书 记 员 陈清玲