最高法判例：确认行政行为无效的审查判断

☑ 裁判要点

确认行政行为无效是对行政行为最严厉的否定性评价，应当严格适用。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。

对请求确认行政行为无效的审理属于修改后的行政诉讼法作出的新规定，确认行政行为无效属于实体法规则，应遵循法不溯及既往原则。在修改后的行政诉讼法实施之前，对于当事人提起确认行政行为无效诉讼的审理缺乏实体法规则，为了节约司法资源和诉讼成本，没有必要允许提起确认无效诉讼。但因当时允许当事人提起撤销之诉，故从实质化解行政争议、减少当事人诉累及循环诉讼的角度出发，在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》实施后，原告起诉请求确认2015年5月1日之前的行政行为无效的，人民法院应参照该解释第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，首先需向当事人释明可将确认无效之诉变更为撤销之诉，当事人拒绝变更的，才能不予立案或驳回起诉。同时，因《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》不允许原告对2015年5月1日之前的行政行为提起确认无效之诉，因此人民法院也就没有必要在释明前审查被诉行政行为是否属于无效情形。

☑ 裁判文书

裁判文书网发布日期：2019-11-06

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申6768号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：王玉梅，女，1963年4月29日出生，汉族，住河南省平顶山市新华区启蒙街**号院**号。

委托诉讼代理人：郭成立（系王玉梅丈夫），男，1962年8月15日出生，汉族，住河南省平顶山市卫东区铁路工人村**号楼**号。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：平顶山市新华区人民政府，住所地河南省平顶山市建设路西段277号院。

法定代表人：陈晓，该区人民政府区长。

再审申请人王玉梅因诉平顶山市新华区人民政府（以下简称新华区政府）确认房屋征收补偿决定无效一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终3551号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

王玉梅申请再审称：1.新华区政府虽然提交了征地批复，但涉案征收行为在征地批复作出后五年方启动，征地批文已经超过法定期限自动失效。被征收土地系集体土地，新华区政府按照国有土地的征收程序进行征收严重违法。在征地批文已经无效的情况下，新华区政府作出的征收补偿决定也属无效。2.本案征收行为存在没有对王玉梅的房屋实际测量、评估结果低于同区位新建住宅平均售价、评估机构选择违法、评估报告作出的程序和内容违法等问题，严重损害王玉梅的合法权益。综上，请求撤销原审判决，改判确认新华区政府作出的《房屋征收补偿决定书》无效。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。确认行政行为无效是对行政行为最严厉的否定性评价，应当严格适用。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。本案，项目地块已由河南省人民政府作出豫政土〔2010〕761号《河南省人民政府关于平顶山市2010年度第四批城市建设用地的批复》批准。新华区政府于2015年11月30日作出平新政征字〔2015〕4号《新华区人民政府关于对李庄新村改造项目国有土地上房屋征收的决定》并予以公告。另案中王延红、王延辉等六人因不服该征收决定及行政复议决定，提起行政诉讼，经生效行政判决驳回了六人的诉讼请求。王玉梅未在征收公告规定的签约期限内签订补偿安置协议,新华区政府在履行了必要的程序后，根据《新华区李庄新村改造项目房屋征收补偿安置方案》及评估报告的结论对王玉梅作出被诉《房屋征收补偿决定书》。该征收补偿决定从作出主体、法律规范依据、决定书内容等方面看，不属于行政诉讼法规定的无效情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案一审法院经审查认为被诉《房屋征收补偿决定书》不属于无效情形，已经明确向王玉梅释明，建议其变更诉讼请求为撤销《房屋征收补偿决定书》，但王玉梅拒绝变更诉讼请求。因此，原审法院判决驳回王玉梅的诉讼请求并无不当。

综上，王玉梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回王玉梅的再审申请。

审 判 长 马鸿达

审 判 员 李小梅

审 判 员 仝 蕾

二〇一九年六月二十八日

法官助理 李 慧

书 记 员 王 宁