2020年6月29日北京市第四中级人民法院线上发布了《2019年度行政案件司法审查报告》白皮书及十大典型案例。

十大典型案例中，北京亿思清科技有限公司诉天津市宝坻区生态环境局环保行政处罚案（2019京04行终6号）否定了环境局的“即时采样”方式，引起环保圈热议。一些自媒体平台甚至借机以“《环境行政处罚办法》第三十七条被法院判定无效！生态环境局处罚被撤销”为题进行误导性宣传。

1基本案情

2018年6月12日

天津市宝坻区生态环境局依据《环境行政处罚办法》第三十七条“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据”之规定，对北京亿思清科技有限公司运营的牛家牌镇工业园污水处理站出水进行即时采样并监测，结果显示总磷浓度0.68mg/L，超过天津地标《城镇污水处理厂污染物排放标准》（DB12/599-2015）表1的C标准（0.5mg/L，日均值）。环境局遂认定亿思清公司超标排放。

2018年6月27日

环境局依据《天津市水污染防治条例》第六十八条第一款“违反本条例第十二条、第四十八条第一款规定，企业事业单位和其他生产经营者超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放污染物的，由环境保护行政主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，处十万元以上一百万元以下罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”之规定，对亿思清公司罚款10万元。

亿思清公司认为不应即时采样，而应按照天津地标DB12/599-2015采24h混合样，遂起诉。经天津铁路运输法院一审、北京市第四中级人民法院二审，环境局均败诉。2020年5月18日，北京市高级人民法院裁定驳回环境局的再审申请。

另案二审判决书（2019京04行终5号）显示：2018年6月12日，宝坻区环境局发现亿思清公司运营的牛家牌镇工业园污水处理站石英砂过滤器、活性碳过滤器进水阀门处于关闭状态，废水未经石英砂过滤器、活性碳过滤器和紫外线消毒器处理直接排放。亿思清公司认可石英砂过滤器、活性碳过滤器和紫外线消毒器停用的事实。2018年6月27日，环境局以亿思清公司采取不正常运行水污染防治设施的方式排放水污染物为由，处罚款20万元。亿思清公司起诉，经一审、二审，亿思清公司均败诉。

也就是说，环境局于2018年6月12日对牛家牌镇工业园污水处理站进行检查时，除了即时采样，还查到了其不正常运行水污染防治设施，并于同一日（2018年6月27日）对亿思清公司的超标排污行为和不正常运行水污染防治设施行为分别进行了处罚。

基本情况介绍完毕，来看看本案中法院为什么判环境局败诉。

二审法院认为：《天津市水污染防治条例》（2017年修正）第十二条第一款规定，本市实行水污染物排放浓度控制和重点水污染物排放总量控制相结合的管理制度。排放水污染物的，其污染物排放浓度应当符合严于国家标准的本市地方标准；本市地方标准没有规定的，应当符合国家标准排放重点水污染物的，应当符合总量控制指标。本案中，天津市环境保护局和天津市市场和质量监督管理委员会共同发布的DB12/599-2015《城镇污水处理厂污染物排放标准》系天津市对城镇污水处理厂污染物排放所作的特别规定，属于严于国家标准的地方标准。一审法院适用该标准认定一次取样监测的数值不能认定超标并无不当。

2判决过程梳理

法院认为天津地标《城镇污水处理厂污染物排放标准》（DB12/599-2015）严于国家标准《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002），所以本案适用天津地标。天津地标规定“采样频率为至少每2h一次，取24h混合样，以日均值计”，所以环境局一次取样监测（即时采样）的数值不能认定超标。

天津地标DB12/599-2015截图

实际上，国家标准《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）对采样方法作了相同规定。

国家标准GB18918-2002截图

总体而言，我对法院的裁判结果是不赞同的。我看了二审判决书（2019京04行终6号）全文，没有提到标准解释权的有关内容。

1998年《环境保护法规解释管理办法》（总局令 第1号）第十七条规定：环境保护国家标准、行业标准由国家环境保护总局负责解释，并由总局标准部门参照本办法规定的程序组织办理。1999年《环境标准管理办法》（总局令 第3号）第二十一条规定：国家环境标准和国家环境保护总局标准由国家环境保护总局负责解释；国家环境保护总局可委托有关技术单位解释。

国家标准GB18918-2002的“前言”部分最后一句为：“本标准由国家环境保护总局负责解释。”

国家标准GB18918-2002截图

那么，总局有没有解释过国家标准GB18918-2002呢？

3国家标准解读

总局从2007年就开始做解释了。

生态环境部网站截图

《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》

（国家环境保护总局公告2007年第16号）

近来，一些地方环保部门和企事业单位向我局询问在环保执法和监督管理工作中，如何适用污染物排放标准中排放限值等问题。鉴于该问题具有普遍性，根据有关法律规定，现就环保部门现场检查中对排污单位的监测方法问题解释如下：

根据有关法律规定，排放标准具有强制实施的效力，必须执行。遵守排放标准是排污单位法定义务。排放标准中规定的污染物排放方式、排放限值等是判定排污行为是否超标的技术依据，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。

环保部门在对排污单位进行监督性检查时，可以环保工作人员现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否超标以及实施相关环境保护管理措施的依据。

2007年2月27日

有人说区区一个公告，效力不够。

2010年1月19日，部门规章《环境行政处罚办法》发布，并于同年3月1日起施行。

生态环境部网站截图

《环境行政处罚办法》第三十七条规定：“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。”

国家环保总局（环境保护部）已通过总局公告和部门规章的形式，对环境标准中的采样方法作了例外解释：监督性检查时可以即时采样。

之所以说是例外解释，因为除了监督性监测外，还有验收监测、企业自行监测等监测活动类别，仍然适用“取24h混合样”的规定。

有人说，总局公告和部门规章可以认为是对标准的解释吗？有依据吗？

生态环境部网站截图

生态环境部网站显示的解释形式是《关于<XX标准>有关问题的复函》。部门规章比之《复函》，效力如何？

《环境标准管理办法》第三条规定：“环境标准分为国家环境标准、地方环境标准和国家环境保护总局标准。第十条规定：制定环境标准应遵循下列原则:(一)以国家环境保护方针、政策、法律、法规及有关规章为依据，以保护人体健康和改善环境质量为目标，促进环境效益、经济效益、社会效益的统一；……”也就是说，规章应作为环境标准制定的依据，环境标准不能违反规章的规定。

《环境行政处罚办法》第三十七条“屈尊”作为对环境标准的解释，无有不妥。而且，该解释是对所有国家环境保护行政主管部门有权解释的标准所作的解释，并非针对单个标准。

有人不解，为什么要执意坚持即时采样呢？取24h混合样不是更合理、更科学吗？

本案【专家点评】也是如此认为：从经验法则角度，取24h混合样更为科学，更能准确反映排污情况。

本案【专家点评】截图

4真的更合理、更科学吗？

2010年2月9日，环境保护部有关负责人就《环境行政处罚办法》答记者问。

生态环境部网站截图

有关负责人指出：“为破解执法难点，在一个违法行为同时违反两个以上条款如何适用法律、超标排污拒不改正等继续性和连续性违法行为能否再次处罚、在线监控数据能否作为认定违法事实的证据、现场即时采样监测结果是否可以作为判定污染物排放超标的证据、调查取证时当事人拒不到场如何处理、企业分立合并资产重组等情形下如何执行等方面做了尝试性规定。”

2011年5月26日，环境保护部网站发布了《环境行政处罚办法释义（一）》。

生态环境部网站截图

《环境行政处罚办法释义（一）》指出：“为破解执法难点，在一个违法行为同时违反两个以上条款如何适用法律、超标排污拒不改正等继续性和连续性违法行为能否再次处罚、在线监控数据能否作为认定违法事实的证据、现场即时采样监测结果是否可以作为判定污染物排放超标的证据、调查取证时当事人拒不到场如何处理、企业分立合并资产重组等情形下如何执行等方面，本办法做了尝试性规定。”（注：本段内容与2010年2月9日答记者问一致）

可以看出，环境保护部之所以认为监督性检查可以即时采样，主要基于“为破解执法难点”。

5执法难点是什么？

假设每2h取一个样品，24h共取12个样品。即便第1个样品超标，只要接下来的11个样品浓度低于标准值一定幅度，12个样品的平均值仍然可以达标。

天津地标DB12/559表1的总磷 C标准为0.5mg/L。假设12个样品中的第一个样品超标3倍，即2mg/L，那么其他11个样品只要控制在约0.36mg/L（代数运算值，非按照有关标准规范修约的结果），即可使日均值达标。

有人说，达到0.5mg/L已经很难，达到0.4mg/L、0.3mg/L几乎不可能。

首先，设计污水处理工艺时，都会将出水浓度控制在标准值以下，而不是等标设计。

其次，天津地标DB12/559表1的总磷A标准为0.3mg/L，B标准为0.4mg/L，都小于0.5mg/L。

天津地标DB12/599-2015截图

再者，2020年5月，昆明市发布了《城镇污水处理厂主要水污染物排放限值》（DB5301/T 43-2020），其总磷限值：A级0.05mg/L，B级0.3mg/L，C级0.4mg/L。均小于0.5mg/L。

有人说，要达到0.4mg/L、0.3mg/L，不是简单说说就行，必须进行提标改造。

提标改造可以长期稳定地降低当前出水总磷浓度。但是要在20几个小时内暂时性降低出水总磷浓度，一定需要提标改造吗？若查实亿思清公司的在线监控数据，其总磷浓度是接近0.5mg/L恒值，还是明显低于？如果有确切在线监控数据，欢迎大家在文末继续讨论。

取24h混合样、计算日均值，给了行政相对人充足的反应时间和充分的操作空间。企业对自己的污水处理真实效果是很清楚的，如果其明知浓度可能不达标，怎么会在长达24h的时间段内无动于衷？

在笔者14年的环保工作经历中，做过执法人员、法制审核人员、生态环境部门法律顾问，去过若干执法现场，对“为破解执法难点”一语深有体会。笔者亲历，执法人员突击检查一家涉VOCs企业。从执法车辆进入厂区大门，到喷漆车间停止作业、工人撤出车间、废气停止直排，只需3分钟。执法人员如果先去车间取证，再走出车间绕到其废气排放口处取证，此时废气已停止直排；执法人员如果先去车间外的废气排放口处取证，再走进车间取证，车间已停止作业、工人已撤出。企业的“快速反应”足以让证据链不扎实甚至断裂。像这种说停就停的企业，怎么连续采样或等时间间隔采多个样呢？除了即时采样，目前也尚无他法。如果大家有更好的从业经验，再次欢迎在文末与笔者进行沟通讨论。

采样方法还涉及资源配置问题。需要进行采样监测的企业众多，执法人员、监测人员、企业人员在现场待24小时，是一种非常巨大的人力资源消耗和设施设备占用，也会极大地影响执法资源在其他环境监察领域的合理配置。

所以对于专家点评，我想探讨的是：广大执法人员在实践中得到的经验与教训，是否属于“经验法则”的范畴？我们现在知道，取24h混合样、计算日均值，会给行政相对人充足的反应时间和充分的操作空间，那么我们还能认为，取24h混合样能够“准确反映排污情况”吗？

插播完执法难点的问题，我们再回到标准解释的问题上。

有人说，天津地标规定：“本标准由天津市环境保护局解释。”所以即便总局公告2007年第16号和《环境行政处罚办法》第三十七条构成对国家标准GB18918-2002的解释，也不能“越俎代庖”，排除天津市环境保护局的解释权。

天津地标DB12/599-2015截图

《环境保护法规解释管理办法》第十九条规定：“环境保护地方性法规、地方政府规章和地方标准的解释，由地方环境保护行政主管部门按规定的权限，参照本办法办理。”

天津市环境保护局对DB12/599-2015的解释权自然应当受到尊重，那么天津市环保局是否解释过DB12/599-2015？笔者没有查到相关信息。

我们不妨退一步，假设天津市环境保护局确实没有对DB12/599-2015进行过解释。

接下来我们面临的问题就是：天津地标DB12/599-2015是否严于被总局公告2007年第16号和《环境行政处罚办法》第三十七条进行了解释的国家标准GB18918-2002？

国家标准GB18918-2002中总磷限值是0.1mg/L、1mg/L、3mg/L、3mg/L。

国家标准GB18918-2002截图

天津地标DB12/599-2015中总磷限值是0.3mg/L、0.4mg/L、0.5mg/L。

天津地标DB12/599-2015截图

从浓度限值上看，天津地标DB12/599-2015的确严于国家标准GB18918-2002。

但“严于”不是只看数值。

《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》（环境保护部令第9号）第十五条规定：

本办法下列用语的含义：……（二）严于国家污染物排放标准，是指对于同类行业污染源或者同类产品污染源，采用相同监测方法，地方污染物排放标准规定的污染物项目限值、控制要求，在其有效期内严于相应时期的国家污染物排放标准。

国家标准GB18918-2002虽然数值较宽，但是其采样方法已被总局公告2007年第16号和《环境行政处罚办法》第三十七条解释为“监督性检查时可以即时采样”。天津地标DB12/599-2015虽然数值较严，但其采样方法为相对宽松的“取24h混合样”。两者并未“采用相同监测方法”。

如此，又如何能确定天津地标DB12/599-2015严于国家标准GB18918-2002呢？

既然无法确定，到底如何是好，案子还要不要判了？

6解决办法

我认为，解决方案是有的。

方案一

天津地标DB12/599-2015已经发布并备案，必然是严于国家标准GB18918-2002的。其只有在限值上严于国家标准、在采样方法上不宽于国家标准，才能视作严于国家标准。因此，只能将天津地标DB12/599-2015的采样方法解释为“监督性监测时可以即时采样”。

坦白说，方案一的理由并不强力。

方案二

回归到《环境标准管理办法》第三条和第十条。

第三条规定：“环境标准分为国家环境标准、地方环境标准和国家环境保护总局标准。”

第十条规定：“制定环境标准应遵循下列原则:(一)以国家环境保护方针、政策、法律、法规及有关规章为依据，以保护人体健康和改善环境质量为目标，促进环境效益、经济效益、社会效益的统一；……”

天津地标关于“本标准由天津市环境保护局解释”的规定，仍属地方标准的范畴，应以“有关规章为依据”，所以《环境行政处罚办法》第三十七条优先适用。

方案二似乎要好一些。

本文论证至此告一段落。

长篇大论之后，我想与大家探讨一下关于裁判理念的问题。

2018年11月22日，最高人民法院副院长江必新在第二次全国法院环境资源审判工作会议上讲到：“要加强环境资源刑事、行政案件审判规则的探索实践……尊重环境资源行政主管部门的首次判断权和自由裁量权，监督和支持行政机关依法履职。”

“即时采样”是破解执法难点的重要手段，是行政机关依法履职的强力抓手。天津市环境局组织制订、发布严于国家标准GB18918-2002的天津地标DB12/599-2015，并依据《环境行政处罚办法》第三十七条对亿思清公司进行即时采样，结合天津地标DB12/599-2015作出超标排污的首次判断，我认为司法机关应当给予尊重，除非经过全面、详细论证后有明显、充分的理由，否则不宜随意否定，或作简单化处理。

7反思

最后，生态环境部门也可借此机会反思一二。

本案凸显的问题，根本上讲是地方标准对部门规章的贯彻不到位。

01

北京地标《城镇污水处理厂水污染物排放标准》

（DB11/890-2012）

6.2 规定：对城镇污水处理厂进行监督性检查时,可以现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否符合排放标准以及实施相关环境保护管理措施的依据。

02

广东地标《淡水河、石马河流域水污染物排放标准》

（DB44/2050-2017）

6.2规定：“在任何情况下，企业均应遵守本标准的水污染物排放控制要求，采取必要措施保证污染防治设施正常运行。各级环保部门在对企业进行监督性检查时，可按现场即时采样或监测的结果，作为判定排污行为是否符合排放标准以及实施相关环境保护管理措施的依据。”

诸如此类的地标规定不再一一列举。

我们在起草地方标准时，可以再加强法规标准体系统筹。标准起草过程中，应充分调研现有法律、法规和规章的规定，同时听取法律专业人员和技术专家的意见，综合考量、谨慎定夺，避免出现法规标准体系内部的不协调甚至矛盾。

来源 | 庄 超 德衡律师集团联席合伙人，环境资源专业委员会副主任。14年环保工作经历（8年环保部门），具有环境影响评价工程师资格。