河南高院裁判：不能以拆违代征收——杨付居诉兰考县政府行政强制案

【裁判要旨】

由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错。相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。农村集体土地征收过程中，政府在当事人未签订征收补偿协议的情况下，不遵循法定的组织实施程序，径行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权行为。

【裁判文书】

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）豫行终2450号

上诉人（一审被告）兰考县人民政府。

法定代表人李明俊，该县县长。

委托代理人郭利霞，兰考县人民政府工作人员。

委托代理人孟凡新，兰考县人民政府桐乡街道办司法所工作人员。

被上诉人（一审原告）杨付居，男，汉族，1955年6月20日生，住河南省兰考县。

委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。

杨付居诉兰考县人民政府行政强制一案，开封市中级人民法院依法作出（2016）豫02行初270号行政判决。兰考县人民政府（以下简称兰考县政府）不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人兰考县政府委托代理人郭利霞、孟凡新，被上诉人杨付居及委托代理人陈海峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

杨付居一审诉称，其系河南省兰考县城关乡市皓村三组村民，拥有合法产权的房屋被兰考县政府列入市皓村城中村改造的范围。兰考县政府在未履行法定程序、未发布任何公告、未与杨付居达成补偿协议的情况下，于2016年11月17日组织人员将上述房产予以强制拆除。兰考县政府不具有强制执行权，且实施强制拆除行为主体不适格，程序严重违法。一审请求：确认兰考县政府强制拆除杨付居房屋的行政行为违法。

开封市中级人民法院一审查明，杨付居系兰考县城关乡市皓村三组村民，拥有兰集建（城）字第012119号集体土地建设用地使用证，并建有房屋。2016年4月11日，兰考县综合执法局做出兰综限拆字（2016）第672号限期拆除决定书，责令杨付居在收到该通知书三日内自行拆除在朝阳路西侧市皓村内新建设的建筑物并于同日向黄新轩进行了留置送达。2016年11月1日，兰考县综合执法局做出兰综催字（2016）19号限期拆除催告通知书，催告杨付居在收到催告通知书次日起的十日内履行义务。2016年11月15日，兰考县综合执法局做出《综合执法局关于依法对杨付居违法建筑强制拆除的公告》（兰综强拆告字【2016】第36号），要求当事人自公告发布之日起，在一日内自行拆除。2016年11月17日，兰考县政府组织人员将杨付居的房屋予以强制拆除。一审另查明，2013年4月22日，兰考县政府作出《兰考县人民政府征收土地公告》（2013）第8号，该公告第三项载明：“三、被征地村（组）及面积：1、城关乡市皓村集体耕地15.2431公顷…建设用地6.6000公顷…”2013年4月29日，兰考县国土资源局做出《兰考县国土资源局补偿安置方案公告》（兰国土资公告【2013】8号）。

一审认为，首先，兰考县政府具有拆除本行政区域内的违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权，且兰考县政府认可其实施了房屋强制拆除的行为。因此，兰考县政府是本案适格被告。其次，兰考县政府的强制拆除行为缺乏事实根据和法律依据。杨付居的房屋所在的集体土地已经省政府批准予以征收，征收前系兰考县城关乡市皓村的集体土地，兰考县政府提供的兰考县规划局的复函不足以证明杨付居的房屋为违法建筑。兰考县政府称其对杨付居的房屋进行拆除系对违法建筑实施拆除，但未提供充足证据证明。再次，兰考县政府未依法作出行政决定，而是仅作出限期拆除通知书，兰考县政府未提供向当事人依法送达书面催告书的相关证据，剥夺了杨付居的陈述权和申辩权；兰考县政府未依法将强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的内容予以公告。综上，兰考县政府拆除杨付居房屋的行为，未履行法定程序，违反正当程序原则，其行政行为程序违法，鉴于被诉拆除行为不具有可撤销内容，故应予判决确认违法。一审判决：确认兰考县政府对杨付居房屋的强制拆除行为违法。一审案件受理费50元，由兰考县政府负担。

兰考县政府不服一审判决，向本院上诉称：首先，上诉人按照法定程序组织实施拆迁，已履行应尽的职责，进行催告、公告等程序。一审对此认定事实错误，依据证据不足。其次，被上诉人虽所持有涉案土地上的集体建设土地使用证，但其没有土地登记档案，所建房屋无规划许可证，被上诉人未按法定程序办理相关手续的行为违法，不应受法律保护。对此一审适用法律错误。综上，请求依法撤销一审判决并改判。

杨付居答辩称，被答辩人在未发布任何公告情况下实施违法征收，其行为及程序均违法。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持一审判决，驳回上诉人上诉请求。

本院二审查明事实与一审查明事实一致。

本院认为，一审原告系农村村民，其在本村集体土地上建有房屋，并办理了集体土地使用权证，兰考县政府在土地征收及城中村改造过程中，因拆除一审原告的上述房屋而发生本案的行政强制争议。兰考县政府以一审原告没有办理规划手续、土地证缺乏档案等理由，认定一审原告的房屋属于违法建筑，其称在下发限期拆除决定、限期拆除通知、强制拆除公告等法律文书后，对涉案的违法建筑物进行了拆除，但一审原告持相反意见，其认为强制拆除的根本原因不是违法建设，而是由于其未与兰考县政府达成安置补偿协议，兰考县政府因而依据非法理由、强制推行征收实施工作所致。对此，由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。兰考县政府推进征收实施工作，已与大部分村民签订补偿协议，因本案一审原告没有签订补偿协议，兰考县政府便不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权，其所称据此作出的限期拆除决定、限期拆除通知、强制拆除公告等法律文书，本院均不予认可，也不能成为本案被诉的强制拆除行为的依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人兰考县人民政府承担。

本判决为终审判决。

审 判 长 王 松

审 判 员 张万里

代理审判员 崔传军

二〇一七年十一月二十七日

书 记 员 玄晟颐

(本文转自：行政法微信公众号)