设施农业用地及“大棚房”相关概念问答

2018年8月以来, 针对“大棚房”整治问题, 一场力度空前的专项清理整治行动在全国范围内展开。清理整治“大棚房”相关问题, 关系到保护耕地、保障国家粮食安全、保护农民利益和发展机会, 坚决遏制农地非农化。为此, 编辑部整理了有关“大棚房”整治的相关概念问答, 以飨读者。

Q耕地和农田的区别

A

耕地是指种植农作物的土地, 包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地, 以种植农作物为主, 间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年保证收获季的已垦滩涂和海涂。耕地中还包括南方宽小于1 m, 北方宽小于2 m的沟、渠、路和田埂。耕地又可分为灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地五种。

基本农田基本农田是指国家和地方政府按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求, 依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。由各级人民政府划定范围, 并指定特殊保护区域。基本农田是耕地的一部分, 而且主要是高产优质的那部分耕地。一般来说, 划入基本农田保护区的耕地都是基本农田。基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护, 依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

永久基本农田永久基本农田即对基本农田实行永久性保护。已经划定的永久基本农田不得随意占用和调整。

一般耕地除基本农田保护区之外的耕地, 都属于一般耕地, 包括规划确定为农业使用的耕地后备资源、坡度大于25°但未列入生态退耕范围的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地。

Q设施用地概念

A

什么是设施农用地?

设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地;直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地;直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地;晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地。

什么是生产设施用地?

生产设施用地是指在设施农业项目区域内直接用于农产品生产的设施用地。主要包括:一是工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;二是规模化养殖中畜禽舍 (含场区内通道) 、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地;三是水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地;四是育种育苗场所、简易的生产看护房 (单层, 小于15 m2) 用地等。

附属设施用地规模应如何控制?

附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。主要包括:一是设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地;二是设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地, 生物质 (有机) 肥料生产设施用地;三是设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地, 符合“农村道路”规定的场内道路等用地。

附属设施用地规模不得超过标准, 其中进行工厂化作物栽培的, 附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内, 但最多不超过10亩 (6670 m2) ;规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内 (其中规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内) , 但最多不超过15亩 (10005 m2) ;水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内, 但最多不超过10亩 (6670 m2) 。

配套设施用地规模如何控制?

配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等, 从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。

配套设施用地规模需要严格控制。南方从事规模化粮食生产种植面积500亩 (33.35 hm2) 、北方1000亩 (66.7 hm2) 以内的, 配套设施用地控制在3亩 (2001 m2) 以内;超过上述种植面积规模的, 配套设施用地可适当扩大, 但最多不得超过10亩 (6670 m2) 。

哪些设施农用地要按照建设用地进行管理?

严禁随意扩大设施农用地范围, 以下用地必须依法依规按建设用地进行管理:一是经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所;二是以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐;三是各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。

设施农用地怎么管理?

生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产, 其性质属于农用地, 按农用地管理, 不需办理农用地转用审批手续。生产结束后, 经营者应按要求进行土地复垦, 占用耕地的应复垦为耕地。

非农建设能占用设施农用地吗?

非农建设占用设施农用地的, 应依法办理农用地转用审批手续, 农业设施建设之前为耕地的, 非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。

设施农用地如何服务与监管?

县级国土资源部门、农业部门和乡镇政府 (街道办事处) 都应将设施农用地纳入日常管理, 加强监督, 建立制度, 形成联动工作机制。县级国土资源部门加强农用地的实施跟踪, 做好土地变更调查、登记和台帐管理;县级农业部门加强设施农业建设的日常监管, 做好土地流转合同指导、管理和服务;乡镇政府 (街道办事处) 负责监督经营者按照协议约定实施建设, 落实土地复垦责任;村委会做好土地承包合同签订、变更。县级国土部门和农业部门要做好设施农用地使用信息统计报备工作, 每季度分别向设区市国土部门和农业部门报备设施农用地信息, 设区市国土部门和农业部门汇总后每年向省级国土和农业部门上报设施农用地使用情况。开展定期不定期专项检查, 发现苗头性、倾向性问题及时研究解决。对不符合规定进行设施建设和使用土地的, 应依法依规严肃查处。

如何认定设施农用地利用是否属于违法用地?

从事设施农业建设需要使用土地的经营者, 应当严格按照设施农用地的用地标准、用地政策, 主动办理相应的设施农用地使用手续。

设施农用地使用中需要办理的是“备案”而非“审批”手续。因此在日常执法和卫片执法检查中, 对于“设施农业项目”用地不宜按照一般建设项目处理, 而应当在对项目是否属于设施农业项目、是否符合设施农用地标准和要求、是否办理设施农用地使用手续等进行综合判定的基础上, 区分不同情况进行处理。

对确实属于设施农业项目, 但未办理设施农用地手续的, 应当要求当事人限期补办完善设施农用地备案手续, 做好指导服务;拒不办理设施农用地备案手续的, 其附属设施用地、配套设施用地中涉及改变农用地性质的部分, 应属于违法建设用地。

已经办理设施农用地使用备案手续, 但其中附属设施用地、配套设施用地严重超过规定比例和面积的, 超过部分属于违法建设用地, 要责令其限期改正。

已经办理设施农用地使用备案手续的设施农业项目, 建设中涉及的经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所, 以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐, 以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等非农业建设用地, 未依法办理建设用地审批手续的, 属于违法建设用地。

以设施农业项目建设为名擅自改变用途从事非农业建设占用土地的, 属于违法建设用地。

规模化经济作物种植所必须的配套设施可以设施农用地管理吗?

对从事规模化经济作物种植所必须的配套设施, 包括预冷、保鲜、存储、分拣包装等初加工设施, 应按《国土资源部国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》 (国土资规[2 0 1 7]1 2号) 规定, 按照设施农用地管理。

Q“大棚房”整改相关问题

A

什么是“大棚房”问题?

“大棚房”问题, 是指一些工商企业、个人及组织借建农业设施或农业园区之名, 违法违规占用耕地甚至永久基本农田, 用于非农业建设的行为, 其本质是改变土地性质和用途、改变农业生产功能, 触碰耕地保护红线。

“大棚房”清理整治重点主要有哪些?

(1) 对在农业园区占用耕地或直接在耕地上借建农业设施之名违法违规建设非农设施, 特别是别墅、休闲度假等设施, 在大棚内违法违规占用耕地建设“大棚房”、商品住宅等, 坚决予以打击, 全面拆除、退房还地、恢复生产。

(2) 对建设农业大棚看护房严重超标准, 甚至违法违规改变性质用途, 进行住宅类经营性开发的, 依法依规整治整改。对问题反映较多的大中城市周边、经济发达地区、风景名胜区、各类农业园区的“大棚房”问题进行重点整治。

“大棚房”问题清理整治范围是什么?

“大棚房”问题清理整治范围主要包括三类问题:

(1) 在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上借建农业设施之名违法违规搞非农业建设, 特别是“私家庄园”、别墅、度假酒店、商业养老设施、经营性住宅等, 或以设施农业为名按设施农用地备案后, 改变土地性质和设施用途, 用于非农业经营的。

(2) 在农业大棚内违法违规占用耕地进行非农业建设, 主要包括建设住宅、餐饮、娱乐等破坏耕作层的非农设施。

(3) 农业大棚看护房建设严重超标准, 甚至违法违规改变性质和用途, 进行住宅类经营性开发和建设餐饮设施等。

哪些“大棚房”问题可以区分情况分类整治?

“大棚房”问题时间跨度长, 各地有不同情况和不同表现, 在整治整改过程中要严守红线, 依法依规, 分类处置, 合理规范。分类整治整改工作包括:

(1) 在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上借建农业设施之名占用耕地建住宅、别墅、商业性地产、餐饮、度假酒店、养老设施等明显违法违规行为的, 特别是违法违规占用耕地的, 要依法依规进行查处, 依法予以拆除, 恢复耕地原貌, 恢复农业生产。

(2) 涉及工商资本和个人打着设施农业的旗号, 违法违规占用耕地在大棚内建房, 严重超标准建农业大棚看护房, 用于居住、出租、出售, 或搞餐饮等经营性开发的, 依法予以拆除大棚内部非农业功能的构筑物, 铲除棚内外非农业生产性硬化地面, 恢复农业生产、恢复农业用途。

(3) 农民或合作社建设的农业大棚看护房严重超标准, 并将其变成住宅, 或从事与设施农业无关的经营性活动的。对违法违规非农化建设占用的耕地, 要尽快恢复农业生产条件, 并做到农地农用、农棚农用;对无法恢复农业用途的, 要依法依规进行查处, 依法予以拆除。其中, 对由农民或合作社经营且确实是从事和服务于农业生产的, 占地未严重超标的看护房, 确用于农业生产的, 予以保留。

(4) 涉及违法违规占用耕地行为轻微, 附属设施、配套设施等超标准、改变用途不明显的, 通过业主主动整改、完善备案手续等措施, 且整改后符合相关规定, 可以不再进行立案查处;对其他违法行为突出的, 要依法依规进行查处, 依法予以拆除。

“大棚房”问题整治的主要方式有哪些?

主要包括完善补齐备案手续、设施恢复农业用途、拆除违法违规设施并恢复土地原貌 (复耕) 、其他方式等。可同时采取多种方式处理。

“大棚房”整治后的土地如何处理?

对违法违规占用耕地建设的“大棚房”等非农设施, 清理整治后, 要按照“谁破坏、谁恢复”的原则, 采取综合措施, 尽快恢复农业生产。各级自然资源部门和农业农村部门要主动作为, 做好技术支撑和检查抽验等相关工作 (依据《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》) 。

出租给别人的大棚, 因清理整治被铲平如何处理?

“大棚房”清理整治中造成的损失, 由当事人双方按签订的流转合同处理, 合同中赔付条款不明确的, 由双方协商解决。当事人协商不一致的, 可以请求乡 (镇) 政府调解或走司法程序。

“大棚房”整治后恢复土地原貌 (复耕) 要达到什么标准?由谁认定确认?

由县级自然资源部门会同农业农村部门等有关单位, 依据GB/T 33469-2016《耕地质量等级》国家标准对复垦土地进行验收, 恢复至原种植条件和本地区平均地力水平。

畜禽、水产养殖设施, 停车场、仓储、晾晒等设施是否属清理整治范围?

畜禽、水产养殖设施不在本次清理整治范围之内。农机库、临时仓储、晒场等属于设施农用地范围, 要履行设施农用地备案手续, 并按标准建设, 确保用于农业生产。停车场必须是建设用地。

什么是大棚看护房?

有门通向大棚内的才叫看护房, 超过20 m2为严重超标。单栋种植大棚只能有一个看护管理房 (俗称“耳房”) , 一般北方地区才有。简易的生产看护房为单层, 小于15 m2, 属于生产设施用地范围, 要与必需的管理用房区分开来。

农业大棚看护房能否住人, 是否能有家电、厨具等生活用品?

主要看是否服务于农业生产, 即居住者是大棚的看护人, 生活用品是为了保障基本生活需要, 且面积和硬化 (包括看护房周围) 都符合标准。

在荒山、荒坡等非耕地上建设的非农设施是否需要整治整改?

此次“大棚房”问题清理整治范围不含耕地以外的违法违规建设设施。

农民在自家耕地上建设自用住宅类房屋是否属“大棚房”清理整治范围?

占用耕地建设农民住宅属于农村“两违”建设, 需农地转用, 但不在此次“大棚房“问题清理整治范围内。

贫困地区涉及大棚房问题如何整治?

根据国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见 (国土资规[2017]10号) , 深度贫困地区建设用地, 涉及农用地转用和土地征收的, 在做好补偿安置前提下, 可以边建设边报批:涉及占用耕地的允许边占边补, 确实难以落实占优补优、占水田补水田的, 可按补改结合方式落实, 并按用地审批权限办理用地手续。深度贫困地区省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目, 确实难以避让永久基本农田的, 可以纳入重大建设项目范围, 由省级国土资源主管部门办理用地预审, 并按照规定办理农用地转用和土地征收。

来源：农业工程技术2019年10期

作者：期刊编辑部 么秋月