最高法判例：诉请履行失地农民社会保障安置职责的合法性审查

☑ 裁判要点

1.在集体土地征收过程中，必须秉持保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。国务院曾多次发文完善征地补偿安置制度，明确要求地方各级人民政府将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，积极做好被征地农民就业培训和社会保障工作，落实被征地农民就业安置的责任。根据2004年第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收集体土地的补偿费用包括安置补助费，为保证需要安置的农民保持原有生活水平，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。2019年第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一、二、五款进一步明确规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用；县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴；被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

2.被征地农民社会保障工作是一项复杂的系统工作，需要由政府主导，人力资源和社会保障部门统筹协调，各相关部门各司其职、密切配合、协调联动。对于被征地农民而言，如果提起要求行政机关履行社会保障法定职责的行政诉讼，则应根据各个行政机关的行政行为是否对其权利义务产生实际影响为前提来判断是否符合起诉条件。为失地农民办理社会保险，目前没有法律、行政法规的统一规定，地方政府制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。

延伸阅读:

最高法判例:土地征收与农民社保安置

☑ 裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申6040号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)承德市双桥区双峰寺镇上窝铺村294位村民（名单附后）。

诉讼代表人潘国民，男，汉族，1974年1月29日出生，住河北省承德市承德县双峰寺镇。

委托代理人甘立权，北京市京师律师事务所律师。

委托代理人刘可心，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)承德市双桥区人民政府。住所地：河北省承德市双桥区中华路6号。

法定代表人杨玉甫，区长。

委托代理人吴建强，承德市双桥区移民办主任。

委托代理人孙湘怡，河北骥腾律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)承德市人力资源和社会保障局。住所地：河北省承德市双桥区都统府大街10号。

法定代表人房宝占，局长。

委托代理人张国印，该局政策法规科科长。

委托代理人董海洋，河北山庄律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)承德市双桥区人力资源和社会保障局。住所地：河北省承德市双桥区中华路6号。

法定代表人郑力强，局长。

委托代理人王华伟，该局工作人员。

委托代理人杨静，河北蓝岛律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)承德市双桥区国土资源局。住所地：河北省承德市双桥区西大街路北64号。

法定代表人顾二印，局长。

出庭负责人李静，副局长。

委托代理人范小凯，该局工作人员。

委托代理人宋连生，河北山庄律师事务所律师。

再审申请人承德市双桥区双峰寺镇上窝铺村294位村民（以下简称上窝铺村294位村民）因诉被申请人承德市双桥区人民政府（以下简称双桥区政府）、承德市人力资源和社会保障局（以下简称承德市人社局）、承德市双桥区人力资源和社会保障局（以下简称双桥区人社局）、承德市双桥区国土资源局（以下简称双桥区国土局）不履行养老保险社会保障职责一案，不服河北省高级人民法院于2017年12月18日作出的（2017）冀行终624号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，并于2019年10月28日下午在本院第五法庭组织询问。申请人上窝铺村294位村民的诉讼代表人潘国民及委托代理人甘立权、刘可心，被申请人双桥区政府的委托代理人吴建强、孙湘怡，被申请人承德市人社局的委托代理人张国印、董海洋，被申请人承德市人社局的委托代理人王华伟、杨静，被申请人双桥区国土局的负责人李静及委托代理人范小凯、宋连生，均出庭参加询问活动。案件现已审查终结。

承德市中级人民法院一审查明，承德市双峰寺水库是国家“十二五”规划的省重点工程，该项目土地征收范围为水库淹没线以下、枢纽工程、公路改线工程、铁路改线工程、专业项目改移工程和移民安置需占用的土地。双峰寺镇上窝铺村在该次土地征收范围内。2016年4月6日，双桥区政府制定《承德市双峰寺水库移民安置方案》。2016年6月21日，双桥区政府制定《关于双峰寺镇城中村居民参加企业职工基本养老保险的实施方案》（以下简称《实施方案》），对符合条件的居民纳入企业职工基本养老保险的参保缴费政策及实施步骤等进行了明确规定，确定中介机构承德伯乐人才服务有限公司、承德鸿雅伟业人力资源有限公司办理村民参加养老保险手续。2016年7月29日，承德市双峰寺水库工程建设管理局将7825.2163万元社会保障费及1427.5645万元社会保障风险基金划入承德市双桥区财政局社保股账户。承德伯乐人才服务有限公司代办上窝铺村水库搬迁养老保险，对已交完个人承担的养老保险费的部分村民，双桥区人社局在接到承德伯乐人才服务有限公司申请后拨付政府承担养老保险费。上窝铺村294位村民认为其属于失地农民养老保险的法定参保人员，但被诉机关至今未依法履行失地农民社会保障安置的法定职责，提起行政诉讼，“请求被告立即依据双桥区政府《实施方案》及法律、法规的相关规定，对原告履行失地养老保险的参保义务或者货币补偿被告应为原告交纳的失地农民养老保险金；原告个人负担部分不得超过8%；本案诉讼费由被告负担。”

承德市中级人民法院（2017）冀08行初30号行政判决认为，根据法(2004)96号《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，行政机关制定的规章以下的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时，应承认其效力。为失地农民办理社会保险，目前没有法律、行政法规的统一规定，地方政府制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。冀人社发（2009）7号《河北省人力资源和社会保障厅关于城中村居民参加城镇职工基本养老保险有关问题的通知》（以下简称7号通知）属于规章以下的规范性文件，文件内容合法、合理，不存在与上位法相冲突的情形，可以作为判断双桥区政府落实失地农民社会保险待遇相关行政行为是否合法的根据。双桥区政府按照征地区片价10%的要求提取被征地农民社会保障费，并划入被征地农民养老基金专户。双桥区人社局依据被征地农民的申请及代办机构的申请，支付失地农民养老仅政府承担部分。根据7号通知规定，被征地农民参加养老保险由本人自愿申请；补缴社会保险费用由政府和个人按照一定比例共同承担，上窝铺村294位村民并未向被诉机关及代办机构书面申请参加城镇职工基本养老保险。双桥区政府、双桥区人社局已经履行了失地农民社会保障安置的相应的法定职责。上窝铺村294位村民依据《实施方案》提起诉讼，但当庭表示对该方案有异议，实质是对已经按照7号通知规定落实失地农民社会保险行为不服提出的诉求，其请求不属于本案审理范围。

双桥区国土局履行了征地前期工作，并函告双桥区人社局，由双桥区人社局确定征地农民社保对象的条件、人数、养老保险费的筹资渠道和缴费比例等工作后，由双桥区国土局完成组卷报批工作。双桥区国土局已经履行了涉案失地农民社会保障安置过程中的相应的法定职责。承德市人社局2016年7月8日函复双桥区政府，同意《实施方案》，已经履行了涉案失地农民社会保障安置过程中的相应的法定职责。双桥区政府按照征地区片价10%的要求提取被征地农民社会保障费，建立被征地农民养老基金专户，是双桥区政府的统筹资金，上窝铺村294位村民主张“货币补偿被告应为原告缴纳的失地农民养老保险金”无事实和法律依据。因四被诉机关均已履行了失地农民社会保障安置的相应法定职责，上窝铺村294位村民的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上窝铺村294位村民的诉讼请求。上窝铺村294位村民不服一审判决，提起上诉。

河北省高级人民法院（2017）冀行终624号行政判决认为，在本案涉及的征地工作过程中，双桥区政府按照征地区片价10%的要求提取被征地农民社会保障费7825.2163万元及社会保障风险基金1427.5645万元，并划入承德市双桥区财政局社保股账户。2016年6月21日，双桥区政府就上窝铺村等村养老保险事宜向承德市人社局发出《关于双峰寺镇城中村居民参加城镇职工养老保险有关情况的函》，并得到承德市人社局函复同意。因此，双桥区政府履行了其相关法定职责。按照征地区片价10%的要求提取被征地农民社会保障费并划入被征地农民养老基金专户后，属于养老保险统筹资金，应当统筹使用，上诉人主张“货币补偿被告应为原告缴纳的失地农民养老保险金”无事实和法律依据，不予支持。

河北省人力资源和社会保障厅的7号通知就妥善解决城中村居民参加城镇职工基本养老保险作出规定。依照该通知，双桥区政府制定《实施方案》，该方案区分不同年龄段及就业形式对于参保缴费政策作出了明确规定，其中，未达到按月享受基本养老保险年龄但不足15年的人员，按照距按月享受基本养老保险年龄满15年的差，一次性向前补缴基本养老保险费，以后根据不同的就业形式逐年按城镇职工养老保险或城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策连续缴纳基本养老保险费。距按月享受基本养老保险待遇年龄超过15年的人员，在企业就业的按企业城镇职工参加城镇企业职工基本养老保险；在城镇从事个体经营和灵活就业的，按城镇个体工商户和灵活就业人员参加城镇基本养老保险。向前补缴基本养老保险费的基数为相应年份全省上一年在岗职工月平均工资。补缴养老保险费所需费用由政府和个人按照一定比例共同承担，其中，政府负担12%，个人负担8%和利息。并且还规定了参加养老保险的村民需本人书面申请（制式）等手续。本案中，双桥区人社局依据被征地农民的申请及代办机构的申请，支付了失地农民养老保险费由政府承担的部分。上诉人中部分村民也并未向被上诉人及代办机构书面申请参加城镇职工基本养老保险。因此，双桥区人社局已经履行了被征地农民社会保险的相应职责。关于个人缴费是否超过8%的问题，双桥区人社局认为参保村民补缴社会保险所需费用个人负担8%和利息，是按照相应年份全省上一年在岗职工月平均工资为基数计算得出，不会针对个人多收费。虽然上诉人中部分村民认为个人缴费超过了8%的比例，但并未提供充分的证据和理由支持其主张，因此，上诉人的该项主张理据不足，不予支持。

承德市人社局于2016年7月8日函复双桥区政府，同意《实施方案》，已经履行了涉案失地农民社会保障安置过程中的相应法定职责。双桥区国土局按规定函告双桥区人社局，由双桥区人社局确定征地农民社保对象的条件、人数、养老保险费的筹资渠道和缴费比例等工作后，由双桥区国土局完成组卷报批工作。因此，双桥区国土局已经履行了涉案失地农民社会保障安置过程中的相应法定职责。综上所述，上窝铺村294位村民上诉提出的事实和理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

上窝铺村294位村民申请再审称，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。双桥区政府《实施方案》明确规定，补缴养老保险费用由当地政府和居民共同负担，其中政府负担12%，个人负担8%。申请人因所在上窝铺村土地全部被征收成为失地农民，被申请人应当为申请人办理养老社保参保手续却未履行其法定职责，严重违法。被申请人应当立即组织相关部门对申请人办理参保手续，并负总责。申请人未参保的事实明确，且被申请人未举证证明对于这一结果申请人存在过错，故被申请人显属不作为。请求撤销一、二审判决，指令再审本案。

双桥区政府答辩称，该府已经全部履行给付社会保障安置义务，不存在违法行为。申请人未申请办理参保，责任不在政府一方。在案涉项目养老保险实施期满后，该府再次给申请人提供了办理社会保险的机会，但仍需申请人提出申请、选择险种为前提。现在部分申请人已经参加养老保险并领取保险费，不应再列为申请人。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回申请人的再审申请。

双桥区人社局答辩称，294名申请人中有一部分已经办理了参保手续，不具备申请再审的条件。该局已经按规定履行了相应的职责，申请人的再审申请没有事实根据，请求驳回申请人的再审申请。

承德市人社局答辩称，该局负责养老保险中养老金的发放和养老保险资金余额的监督工作，缴纳养老保险不属于该局的职责。对申请人的诉求而言，该局不是适格被告，应驳回对该局的起诉。

双桥区国土局答辩称，该局只负责土地征收的报批工作，征地批复下来之后有关社会保险是由区人社局负责落实，该局不是适格被告。

本院另查明，在本案二审期间，双桥区人社局上报《双桥区人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的实施方案》，经承德市人社局审核、承德市人民政府研究同意，上报河北省人力资源和社会保障厅。河北省人力资源和社会保障厅于2017年9月18日以冀人社字[2017]222号批复同意，实施方案有效期截至2017年12月31日。2017年11月20日，双桥区政府以承双政[2017]78号通知印发《双桥区被征地农民参加基本养老保险实施细则》。申请人中的部分村民按照该实施细则规定的程序，主动申请并办理了养老保险。

本院经审查认为，在集体土地征收过程中，必须秉持保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。国务院曾多次发文完善征地补偿安置制度，明确要求地方各级人民政府将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，积极做好被征地农民就业培训和社会保障工作，落实被征地农民就业安置的责任。根据2004年第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收集体土地的补偿费用包括安置补助费，为保证需要安置的农民保持原有生活水平，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。2019年第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一、二、五款进一步明确规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用；县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴；被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

本案中，因承德市双峰寺水库项目被征收土地，上窝铺村部分村民认为被申请人至今未依法履行失地农民社会保障安置的法定职责，提起行政诉讼。为失地农民办理社会保险，目前没有法律、行政法规的统一规定，地方政府制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。一、二审均认为，河北省人力资源和社会保障厅制定的7号通知，内容合法，不存在与上位法相冲突的情形，可以作为判断本案中被申请人落实失地农民社会保险待遇相关行政行为是否合法的根据，本院亦予以认可。根据7号通知的规定，城中村居民参加城镇职工基本养老保险应由本人自愿申请，补缴养老保险费用由当地政府和居民共同负担（政府负担12%，个人负担8%）；申请补缴的工作流程为本人申请、村民委员会审核汇总、人事劳动保障部门出具补缴证明、当地政府及村民委员会将各自负担的资金补缴至社会保险经办机构。根据上述规定，征收土地的人民政府应当严格履行征地实施程序，按照经批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用，安排被征地农民社会保障费用，落实安置措施，解决好被征地农民的生产和生活。人力资源和社会保障部门作为社会保障主管部门，负责被征地农民社会保障身份的审核和参保缴费、登记、待遇发放以及养老保险关系的转移接续等工作。在案涉的征地过程中，双桥区政府提取了被征地农民社会保障费及社会保障风险基金，并划入承德市双桥区财政局社保股账户；制定《实施方案》，就包括上窝铺村在内的城中村居民养老保险事宜向承德市人社局发函并得到函复同意，已经履行了其相关的法定职责。双桥区人社局依据被征地农民及代办机构的申请，支付了失地农民养老保险费由政府承担的部分，已经履行了其相应的法定职责。一、二审判决驳回申请人的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确，本院予以支持。申请人虽主张其未能参加养老保险，被申请人未履行法定职责，但究其原因是申请人未按照《实施方案》提出申请、缴纳个人须承担的相关费用所致。双桥区人社局及代办机构亦不存在设置障碍导致申请人在案涉项目中无法参保的情形。申请人的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。

应当指出的是，被征地农民社会保障工作是一项复杂的系统工作，需要由政府主导，人力资源和社会保障部门统筹协调，各相关部门各司其职、密切配合、协调联动。对于被征地农民而言，如果提起要求行政机关履行社会保障法定职责的行政诉讼，则应根据各个行政机关的行政行为是否对其权利义务产生实际影响为前提来判断是否符合起诉条件。根据7号通知的规定，各设区市人力资源和社会保障（劳动和社会保障）局要加强对城中村居民补缴养老保险工作的指导、管理，了解、掌握城中村居民纳入城镇职工基本养老保险情况。也就是说，人力资源和社会保障部门作为社会保障工作的主管部门，确实负有对被征地农民参加社会保险工作的指导、监督和管理职责，但这种职责属于行政机关内部的监督管理职责，并不对被征地农民社会保障的实现产生直接影响。本案中，对于申请人提起的要求履行失地农民社会保障安置法定职责之诉，承德市人社局并非适格被告。同样，国土部门虽然在土地征收过程中负有做好用地审查、被征地农民调查登记和征地组卷报批等工作，但对于被征地农民社会保障的实现而言，并不产生直接的影响，在本案中也不属于适格被告。承德市人社局及双桥区国土局的答辩主张符合本案实际，依法有据。一、二审本应对申请人的该部分起诉予以释明及引导，要求申请人变更被告或者裁定对不适格被告的起诉。但一、二审均以承德市人社局、双桥区国土局已经履行法定职责为由，判决驳回其诉讼请求，适用法律不当。但鉴于该判决结果对申请人的实体权益不产生不利影响，为减少当事人诉累，防止程序空转，本院对此问题仅予以指正。

还需要指出的是，当前我国的农村社会保险制度仍在不断完善之中，各地根据中央确定的基本原则和主要政策均出台了实施办法。该项工作目前仍然是政府主导和农民自愿相结合，个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应。本案中未参保的申请人，并未按照《实施方案》的要求主动申请参保，导致其未获得养老保险待遇。双桥区政府为解决这一问题，在本案二审期间重新出台政策，再次启动包括上窝铺村在内的被征地农民参加基本养老保险工作。但根据本院询问了解的情况，仍有部分申请人未按照要求主动申请参加养老保险。双桥区政府应当多措并举，加强沟通，结合当地实际，尽力解决仍未参保被征地农民的社会保障遗留问题。作为被征地农民，也应当主动配合地方政府，依法依规，在合理范围内维护自己的权益。

综上，申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回承德市双桥区双峰寺镇上窝铺村294位村民的再审申请。

审判长 熊俊勇

审判员 孙 江

审判员 杨科雄

二〇一九年十二月九日

法官助理 周 觅

书记员 余艺苑