最高法判例：土地承包合同、承包经营权、承包经营权证之间的关系

☑ 裁判要点

承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。

☑ 裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申13090号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李淑华农村土地承包经营户。

诉讼代表人：李淑华，女，1951年2月8日出生，汉族，住重庆市长寿区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:重庆市长寿区人民政府，住所地：重庆市长寿区行政中心北楼。

法定代表人：巴川江，区长。

再审申请人李淑华农村土地承包经营户因与被申请人重庆市长寿区人民政府（以下简称长寿区政府）撤销行政回复一案，不服重庆市高级人民法院（2019）渝行终177号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王海峰、审判员张昊权、审判员杨军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

李淑华农村土地承包经营户向本院申请再审称，（一）长寿区政府作出的长寿府函（2018）167号《重庆市长寿区人民政府关于回复颁发2010年<农村土地承包经营权证>申请的函》（以下简称167号《回复函》）属于以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为。（二）二审法院认为李淑华农村土地承包经营户反映其女儿刘群土地承包经营权被发包方重庆市长寿区凤城街道古佛村12组（以下简称古佛村12组）收回的争议属于《中华人民共和国农村土地承包法》所规定的土地承包经营权争议，并非《中华人民共和国土地管理法》所规定的土地权属争议，长寿区政府不具有行政裁决的职责属于适用法律错误。（三）李淑华农村土地承包经营户从未口头或书面提出过变更承包经营土地请求，古佛村12组也没有按照法定程序变更过李淑华农村土地承包经营户承包经营的土地，长寿区政府提交的长委办发（1996）10文不具有法律效力，依法不能作为审理认定的依据和参考，长寿区政府应依法纠正2004年确权颁发给李淑华农村土地承包经营户的《农村土地承包经营权证》的错误。（四）二审未开庭，属于程序违法。故请求撤销一、二审判决，并发回重审或改判。

本院经审查认为，本案争议焦点在于长寿区政府作出167号《回复函》是否合法。

首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。本案中，长寿区政府作出的、被生效行政判决撤销的长寿府函（2017）90号《重庆市长寿区人民政府关于回复李淑华申请颁发<农村土地承包经营权证>的函》并没有针对李淑华农村土地承包经营户的申请进行处理，只是对颁发农村土地承包经营权证的程序进行了说明。而案涉167号《回复函》系长寿区政府根据前述判令审查相关事实并对李淑华农村土地承包经营户的申请进行处理。长寿区政府作出167号《回复函》的行政行为，并不属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。故李淑华农村土地承包经营户提出长寿区政府作出的167号《回复函》系以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，本院不予支持。

其次，根据《中华人民共和国土地管理法》制定的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件。本案中，李淑华农村土地承包经营户与古佛村12组之间的争议属于土地承包经营权争议。一、二审法院针对本案适用农村土地承包相关法律并无不当，且二审法院对于李淑华农村土地承包经营户适法理解上的错误已予论述，本院认可。该户请求适用土地权属争议调查处理程序，并判令长寿区政府裁决确权，本院不予支持。

再次，本案提起诉讼时有效的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”；第四条第一款规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，需在土地承包合同生效后，由发包方启动相应程序后层报至县级以上地方人民政府，经审核后再行颁发农村土地承包经营权证。”和上述规定的精神是一致的。根据一审法院查明的事实，因李淑华农村土地承包经营户与发包方古佛村12组之间因承包地地块等权属问题产生争议，经调解、信访、仲裁、诉讼等一直未予解决。因此，李淑华农村土地承包经营户直接向长寿区政府提出颁证申请，不符合前述法律的程序规定。在此情况下，长寿区政府作出167号《回复函》，对于李淑华农村土地承包经营户的颁证请求不予支持，并无不当。李淑华农村土地承包经营户主张长寿区政府提交的长委办法（1996）10文不具有法律效力，并未提交证据证明，其所提重新确权颁证的请求理据不足，本院不予支持。

另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”故本案二审法院不开庭审理并未违反法律规定。李淑华农村土地承包经营户提出二审程序违法的意见，本院不予支持。一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持原判，并无不当。

综上，李淑华农村土地承包经营户的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回李淑华农村土地承包经营户的再审申请。

审判长 王海峰

审判员 张昊权

审判员 杨 军

二〇一九年十二月二十五日

法官助理 谢承浩

书记员 刘孟恬