最高院判例：在行政诉讼中能否诉请追究有关人员的法律责任

转自:鲁法行谈

裁判要点

尽管行政诉讼具有监督行政机关依法行使职权的功能，但人民法院对行政机关依法行使职权的监督，主要通过公正、及时审理行政案件，解决行政争议来完成，并无直接追究有关人员法律责任的权力。即使存在《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，但是否启动移送程序属于人民法院依职权判断决定的事项，法律没有赋予当事人申请移送的权利。且行政行为是否违法与行政机关的有关人员是否违法属于两个不同层面的问题。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行申94号

再审申请人（一审原告、二审上诉人)：济南云湖肉制品有限公司。住所地：山东省济南市长清区崮云湖街道办事处驻地大崮山村。

法定代表人：段德平，该公司董事长。

委托诉讼代理人：段得华，该公司经理。

委托诉讼代理人：陈华，北京市农权律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省济南市长清区人民政府。住所地：山东省济南市长清区清河街****号。

法定代表人：赵居安，该区人民政府区长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处。住所地：山东省济南市长清区丹凤小区南区。

法定代表人：何长勇，该街道办事处主任。

上述两再审被申请人共同委托诉讼代理人：王涛，山东王韬律师事务所律师。

再审申请人济南云湖肉制品有限公司（以下简称云湖公司）因诉山东省济南市长清区人民政府（以下简称长清区政府）、济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处（以下简称崮云湖街道办）土地行政强制一案，不服山东省高级人民法院（2014）鲁行终字第236号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

山东省济南市中级人民法院一审查明：2005年7月15日，云湖公司的法定代表人段德平与崮云湖街道办大崮山村村委会签订土地租赁合同，以每年每亩1100元租赁该村土地。2006年12月8日，济南市国土资源局（以下简称济南市国土局）对云湖公司作出济国土罚字（2006）第267号土地行政处罚决定（以下简称267号处罚决定），认定该公司实际占用大崮山村3925平方米集体农用地（耕地）、7633.7平方米集体未利用地建设肉制品加工厂房、办公室，属于非法占用集体土地行为，并认定该宗地不符合土地利用总体规划，责令该公司三十日内自行拆除在非法占用的集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并对其建设肉制品加工厂房、办公室非法占地行为处以罚款。之后，云湖公司自行交纳了罚款。2010年12月，云湖公司的法定代表人段德平与刘加明、司家刚签订协议，将用于建设该公司的地块37亩转租给刘加明、司家刚，该土地上包括厂房、院墙等地上附属物的所有权归刘加明、司家刚享有。2014年4月，济南市国土局向段得华作出《关于段得华来信反映问题的答复函》。该答复函载明“长清区政府、崮云湖街道办事处依据有关法律法规的规定，于2007年11月对崮云湖街道范围内涉及卫片监测发现的、占用耕地面积较大又严重违反城乡规划法的两宗违法占地建设项目进行强制拆除，其中包括济南云湖肉制品有限公司非法占地建设的肉制品加工厂房、办公室等”。2014年6月，云湖公司提起本案诉讼，要求确认长清区政府、崮云湖街道办强拆其房屋的行为违法，判令长清区政府、崮云湖街道办将其房屋恢复原状，并依法追究有关人员的法律责任。

一审法院认为，云湖公司提交的欲证明长清区政府、崮云湖街道办是强拆其房屋主体的证据是济南市国土局的《关于段得华来信反映问题的答复函》，答复函中济南市国土局告知段得华长清区政府、崮云湖街道办实施了强拆云湖公司房屋的行为，庭审中长清区政府、崮云湖街道办予以否认，并且济南市国土局不具有认定强拆云湖公司房屋主体的法定职责，其出具的答复函只能作为证明材料使用。同时，济南市国土局又是作出本案土地行政处罚决定，责令云湖公司限期拆除违法占地上的建筑物和设施、恢复土地原状的处罚主体，其与本案有利害关系，故其作出的证明需要与其他相关证据相互印证才能达到证明目的。云湖公司仅以上述答复函为据，要求确认长清区政府、崮云湖街道办强拆其房屋的行为违法并判令长清区政府、崮云湖街道办将其房屋恢复原状、依法追究有关人员法律责任的诉讼请求，证据不足，不予支持。据此依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，作出（2014）济行初字第101号行政判决，驳回云湖公司的诉讼请求。

云湖公司不服，提起上诉。

山东省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，济南市国土局在其作出的《关于段得华来信反映问题的答复函》中称长清区政府、崮云湖街道办于2007年11月实施了拆除云湖公司房屋的行为，因济南市国土局不具有认定强拆主体的法定职责，其出具的答复函不能认定为是其依职权制作的公文文书，一审法院认定该答复函只能作为证明材料使用，该认定是正确的。云湖公司虽然主张济南市国土局具有认定强拆主体的法定职责，并以此为由主张该答复函能够证明长清区政府、崮云湖街道办实施了拆除其房屋的行为，但该项主张没有相应的法律法规依据，不能成立。因济南市国土局在答复函中所称强制拆除时间是2007年11月，与证人石某陈述的2007年4月不一致，该两份证据不能相互印证，不能因此得出长清区政府、崮云湖街道办实施了云湖公司所称的强制拆除行为的结论。云湖公司要求确认长清区政府、崮云湖街道办强拆其房屋的行为违法并判令长清区政府、崮云湖街道办将其房屋恢复原状、依法追究有关人员法律责任的诉讼请求，证据不足，不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此依照当时有效的修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

云湖公司向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，判决再审被申请人将其房屋恢复原状，并依法追究有关人员的法律责任。主要事实与理由为：1.其于2015年7月8日从再审被申请人、中国农业银行等处调取再审被申请人就拆迁其房屋给付拆迁补偿款的新证据，足以推翻一、二审判决。2.再审被申请人通过招商引资吸引其前来投资，其没有任何过错，不具有违法占地情形，再审被申请人无权实施强拆行为。3.济南市国土局完全具有认定强拆房屋的职责与义务。4.再审被申请人不具有拆迁主体资格，无权实施强拆行为。5.再审被申请人实施强拆行为，严重违背信赖利益保护原则。6.再审被申请人实施强拆行为，没有依法保障其合法权益，实施强拆行为程序违法。

长清区政府、崮云湖街道办共同提交意见，请求驳回云湖公司的再审申请。主要事实与理由为：1.其并未实施强拆再审申请人房屋的行为。2.再审申请人主张不存在违法占地情形，不能成立。3.因济南市国土局不具有认定强拆主体的法定职责，其出具的答复函不能认定为依职权制作的公文书证，且济南市国土局与本案存在利害关系，所作证明在无其他相关证据印证的情况下，依法不应采信，故该局所作答复函不能作为合法有效的证据，更不能依此认定其实施了强拆行为。4.假设再审申请人主张的强拆行为存在，根据再审申请人陈述的拆除时间，也早已超过了诉讼时效。

本院经核查，云湖公司于2015年3月30日以济南市国土局为被告向山东省济南市历下区人民法院提起行政诉讼，请求确认该局强拆其房屋行为违法，判令该局将其房屋恢复原状，并依法追究有关人员的法律责任。该院在一审审理中，依法通知长清区政府和崮云湖街道办作为第三人参加诉讼。对于强制拆除云湖公司房屋的实施主体问题，该院认为：“基于两第三人均否认实施强制拆除行为。结合被告济南市国土资源局作出的济国土资函〔2014〕85号《关于段得华来信反映问题的答复函》中‘二、该宗违法用地的拆除情况’的内容，可知被告济南市国土资源局对于强制拆除情况应当了解，被告济南市国土资源局应对其了解的拆除情况进行举证，因被告济南市国土资源局未能举证，故被告济南市国土资源局作为作出土地行政处罚决定的行政机关，原则上应推定其为本案中的强制拆除机关，因其不具有实施强制拆除行为的职责，其所实施的强制拆除行为违法。”该院于2018年5月22日作出的（2015）历行初字第155号行政判决确认济南市国土局2007年对云湖公司房屋实施的拆除行为违法。云湖公司和济南市国土局提起上诉后，山东省济南市中级人民法院二审认为：“根据查明的事实，济南市国土资源局参与并实施涉案房屋查处事项，对涉案房屋的拆除应当了解有关情况，具有相应举证能力。现济南市国土资源局虽否认具体实施了强制拆除行为，但未提交相关证据证明涉案房屋的强制拆除行为系他人实施，为切实保障当事人的合法权益，避免当事人寻求救济权利落空，一审法院综合本案案情，认定系济南市国土资源局实施了涉案房屋强制拆除行为，并无不当。”遂于2018年11月5日作出（2018）鲁01行终532号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

本院认为，本案的核心争议是再审被申请人长清区政府、崮云湖街道办是否对再审申请人云湖公司的涉案房屋实施了强制拆除行为。对于济南市国土局所作《关于段得华来信反映问题的答复函》的关联性、合法性和真实性，再审申请人与再审被申请人均无异议，一、二审法院也予认定。但对于该函能否证明强制拆除云湖公司涉案房屋系再审被申请人所为，再审申请人与再审被申请人存在分歧。该答复函的出具与济南市国土局行使土地行政管理权存在关联，且该局此前已对云湖公司作出267号处罚决定，再审申请人依据该函主张系再审被申请人所为具有一定的合理性。但在再审被申请人予以否认的情况下，尚需结合其他证据予以印证方可认定再审被申请人确系实施主体。从再审申请人向本院提交的证据材料看，难以证明一、二审法院未认定再审被申请人为实施主体有误。且经本院核查，再审被申请人、济南市国土局均参与到另案诉讼中，山东省济南市中级人民法院、山东省济南市历下区人民法院已在该案中认定济南市国土局系强制拆除云湖公司房屋行为的实施主体。故一、二审法院对再审申请人要求确认再审被申请人强制拆除其房屋的行为违法及对其房屋恢复原状的诉讼请求未予支持，并无不当。

再审申请人还诉请追究有关人员的法律责任。尽管行政诉讼具有监督行政机关依法行使职权的功能，但人民法院对行政机关依法行使职权的监督，主要通过公正、及时审理行政案件，解决行政争议来完成，并无直接追究有关人员法律责任的权力。即使存在《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，但是否启动移送程序属于人民法院依职权判断决定的事项，法律没有赋予当事人申请移送的权利。且行政行为是否违法与行政机关的有关人员是否违法属于两个不同层面的问题。即使再审被申请人确系强制拆除再审申请人涉案房屋行为的实施主体，该强制拆除行为亦构成违法，也并不必然意味着再审被申请人的有关工作人员违法。一、二审法院对再审申请人的该项请求未予支持，亦无不当。

综上，云湖公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人济南云湖肉制品有限公司的再审申请。

审判长 王振宇

审判员 孙 江

审判员 李纬华

二〇一八年十二月二十二日

书记员 薛 菁