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正德与重庆市永川区卫星湖街道办事处行政不作为纠纷一审行政判决书
重庆市江津区人民法院
行
政 判 决 书
（2015）津法环行初字第00006号
原告：吕正德，男，汉族，1974年3月25日出生，住重庆市永川区。
委托代理人：罗亚君，重庆矩沃律师事务所律师，特别授权。
被告：重庆市永川区卫星湖街道办事处，住所地：重庆市永川区卫星湖街道办事处星湖大街，组织机构代码：00933658-X。
法定代表人：张海，主任。
委托代理人：涂林，重庆市永川区卫星湖街道办事处工作人员，特别授权。
委托代理人：程生奎，重庆新源律师事务所律师，特别授权。
原告吕正德诉被告重庆市永川区卫星湖街道办事处行政不作为一案，于2015年6月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭于2015年7月21日、9月9日公开开庭进行了审理。原告吕正德及其委托代理人罗亚君，被告重庆市永川区卫星湖街道办事处的委托代理人涂林、程生奎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告吕正德诉称：原告于2001年1月3日同双竹镇沙田村五组以及该组村民李正明等人签订《承包合同书》，原告承包了约16亩的稻田及稻田周围土地和田坎进行养鱼，后来原告又承包了4亩多的土地，这样原告实际养鱼鱼塘面积有20亩左右。在2004年以前由于石脚场没有修建永泸公路也没有修建很多房屋，那时生活污水较少基本就没有造成鱼死亡的情况。从2004年开始由于修建了公路，公路两边房屋逐渐增多，导致石脚场的生活污水增多，由于该生活污水没有经过处理而是直接排放到原告所承包的鱼塘内，每年都造成大量的鱼死亡。原告每年都向被告反映情况并要求赔偿损失、停止排放污水并对污水进行处理，但被告只是在2012年、2013年和2014年向原告每年象征性补偿几千元钱，根本就没有对污水进行处理。虽从2015年以来，被告已经开始建设生活污水处理工程，且该工程就在原告承包的鱼塘附近，但生活污水处理工程要完全建好尚需一定时日，污水处理效果并未显现，另从开始建设至今石脚场的生活污水仍然一直排入原告鱼塘。根据环境保护法第五十一条、水污染防治法第四十四条之规定，原告有统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行的职责。由于被告未履行法定职责，从而导致原告承包的鱼塘内在2015年2月至3月期间死亡6万多斤鱼的重大事故。事故发生后，原告多次要求被告履行其法定职责并赔偿损失，并要求监测取证，同时向永川区渔政反映情况，永川区渔政和被告到现场了解相关情况，但被告至今未履行其法定职责。为维护自身合法权益，特提起诉讼，请人民法院依法判决：1.被告履行法定职责，立即对石脚场的生活污水进行处理使其达标，并不得再次往原告鱼塘内排放。2.被告承担本案诉讼费用。
原告吕正德提交的证据有：
1.零星付款单。
2.领条。
3.重庆农村商业银行股份有限公司永川支行石脚分理处转账记录。
原告以1-3号证据证明被告因石脚场生活污水一直直接排入原告鱼塘，造成鱼塘内鱼大量死亡给予原告补偿款的事实。
4.《承包合同书》。
5.水域滩涂养殖使用证。
6.重庆市永川区渔政渔监船检站关于吕正德死鱼情况说明。
7.永川区水产站关于全区渔业专用塘平均产量的说明。
原告以4-7号证据证明原告承包的鱼塘因石脚场生活污水污染，造成损害的事实。
8.照片4张。
原告以8号证据证明石脚场生活污水治理工程虽然已经开工建设，但尚未完工，且生活污水仍然继续向原告鱼塘排放的事实。
被告重庆市永川区卫星湖街道办事处辩称：石脚场生活污水一直直排入原告鱼塘属实，因此被告对原告进行了安抚性质的补偿。行政不作为是指行政主体有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。即行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。环境污染的治理包括生活污水的收集和处理是一个系统工程，耗费大、工期长、需要统筹规划、多方协调，并非某一个部门能够处理，还要考虑经济发展水平和财政能力。被告一直以来与区环保局、财政局沟通协调相关事宜。2015年1月23日，被告就石脚迹生活污水治理工程与重庆市潼南双龙房地产开发有限公司签订合同，并于5月正式开工，预计2015年12月31日前该工程能够完工，到时能杜绝生活污水直排到原告的鱼塘。综上，被告一直在履行职责，没有行政不作为，应当驳回原告诉讼请求。
被告重庆市永川区卫星湖街道办事处提交的证据有：
1.《重庆市环境保护局关于编制2013年度农村环境连片整治项目实施方案的通知》（渝环（2013）231号）。
2.《重庆市财政局重庆市环境保护局关于印发〈重庆市农村环境连片整治专项资金及项目管理办法〉的通知》（渝财建（2014）99号）。
3.《重庆市永川区环境保护局重庆市永川区财政局关于农村环境连片整治示范项目立项的请示》（永环保文（2014）4号）。
4.《重庆市环境保护局重庆市财政局关于下达2013年第一批农村环境连片整治项目投资计划的通知》（渝环（2014）156号）。
5.重庆市永川区2013年度农村环境连片整治项目（卫星湖街道）《合同协议书》。
被告以1-5号证据证明其已经按照相关规定履行了对石脚场生活污水进行治理的职责，现工程正在有序推进的事实。
6.石脚场（原石脚乡）基本情况。
被告以6号证据证明石脚场属撤乡并镇后的场镇。
7.《重庆市永川区人民政府关于撤销大安双竹镇陈食镇设立大安街道卫星湖街道陈食街道的通知》（永川府发（2010）1号）。
被告以7号证据证明原告鱼塘所在的双竹镇于2010年撤销，现属被告管辖范围。
案件审理过程中，本院到重庆市永川区环境保护局走访调查，形成《调查笔录》一份，该证据主要证明被告在农村环境连片整治中的职责。本院调取（2015）津法环民初字第00011号《民事裁定书》，该证据主要证明原告曾就鱼塘损失提起民事诉讼。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对1-7号证据的真实性予以认可；对8号证据中反映污水整治项目工地现场的照片真实性予以认可，对8号证据中其余3张照片真实性不予认可。被告认为原告的所有证据均不能证明被告不作为。
原告对被告提交的证据发表如下质证意见：1-5号证据与本案没有关联性，其只能证明处理生活污水是被告的职责，而现在污水处理设施尚未修建完毕，生活污水仍然排入原告鱼塘，被告仍然构成不作为。对6-7号证据无异议。
原、被告对本院制作的《调查笔录》及调取的（2015）津法环民初字第00011号《民事裁定书》均无异议。
上述证据经合议庭评议后认为：原告提交的8号证据中除施工现场外的3张照片系证明石脚场生活污水直接排入原告鱼塘的照片，与客观事实相符，故原告提交的1-8号证据能证明石脚场生活污水直接排入原告鱼塘，被告曾对原告鱼塘死鱼予以补偿的事实，且真实、合法，作为本案定案根据。被告提交的1-6号证据能证明被告在石脚场污水治理过程中的具体职责，客观反映了污水治理工程的相关情况，且真实、合法，作为本案定案根据。被告提交的7号证据能证明原告所在的鱼塘属被告管辖范围，且真实、合法，作为本案定案根据。本院制作的《调查笔录》与被告提交的2号证据相互印证，且真实、合法，作为本案定案根据。本院调取的《民事裁定书》能证明原告曾就鱼塘损失提起民事诉讼的事实，且已发生法律效力，作为本案定案根据。
本院根据上述有效证据，认定如下事实：2001年1月3日，原告吕正德与原双竹镇沙田村五组签订《承包合同书》，将五队六十二挑稻田承包给吕正德私人养鱼。原告于2007年3月16日取得水域滩涂养殖使用证。原告鱼塘位于原双竹镇石脚场下端靠东（永泸公路边），石脚场生活污水自然流入原告鱼塘。2014年6月27日和2014年8月13日，原告向重庆市永川区渔政渔监船检站电话报案称其鱼塘内的鱼大量死亡，渔政执法人员进行了现场勘验和鱼体解剖，认为原告鱼塘死鱼与石脚场排放的生活污水有关。为此，原告一直要求被告解决，被告同意给予原告部分补偿，标准为每年5000元，被告于2015年3月4日通过银行转账支付原告2013、2014年两年的补偿金共计10000元。2015年4月9日，原告向本院提起民事诉讼，要求被告赔偿2012年以来的各项损失，本院以（2015）津法环民初字第00011号民事裁定书裁定驳回原告起诉。2015年6月25日，原告起诉来院，要求判决被告履行法定职责，立即对石脚场的生活污水进行处理使其达标，并不得再次往原告鱼塘内排放。
另查明：原告鱼塘所在的石脚场（石脚迹村），原为石脚乡，1992年与双竹乡合并为双竹镇，双竹镇撤销后属被告管辖。《重庆市农村环境连片整治专项资金及项目管理办法》第六条规定，项目以撤乡并镇后的场镇等区域为重点。专项资金支持的项目包括农村生活污水处理等；第九条规定，乡镇人民政府（含街道办事处）原则上作为业主，具体负责项目建设与管理、以及项目建成后的设施运行、维护等。2013年10月27日，根据重庆市永川区环境保护局申报，重庆市环境保护局预审，石脚场生活污水处理被初步确定为2013年应实施的农村环境连片整治项目，被告系该项目业主。2014年1月7日，石脚场生活污水处理项目被重庆市永川区环境保护局、重庆市永川区财政局联合向重庆市环境保护局申请立项。2014年7月8日，石脚场生活污水处理项目被重庆市环境保护局、重庆市财政局联合列入2013年第一批农村环境连片整治项目投资计划。2015年1月23日，被告与重庆市潼南双龙房地产开发有限公司就石脚场生活污水处理项目工程相关事宜签订《合同协议书》。2015年5月，工程开工建设。现石脚场生活污水仍然向原告鱼塘直接排放。
本院认为：本案争议焦点有以下三个，一是被告作为街道办事处，是否有对场镇生活污水进行治理的职责；二是原告主体资格是否适格；三是被告是否已经完全履行了法定职责。
对于第一个争议焦点，《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第二十八条第一款规定：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。”第五十一条规定：“各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行。”有观点认为，从环境保护法的条文看，环境保护的责任主体为地方各级人民政府，本案被告重庆市永川区卫星湖街道办事处不属于地方各级人民政府，不应当按照环境保护法的要求对行政区域的环境质量负责，其没有职责对石脚场的生活污水进行治理。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十六条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”被告重庆市永川区卫星湖街道办事处系重庆市永川区人民政府的派出机关，虽不属于一级人民政府，但其属于国家行政机关，具有管理辖区社会公共事务的行政职责，根据《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》第五条“乡镇人民政府、街道办事处应当协助做好辖区内饮用水安全、农业和农村水污染防治、污水处理、环境基础设施建设、水污染防治宣传教育等相关工作。”之规定，被告有协助上级机关做好辖区内农业和农村水污染防治、污水处理等工作的职责。此外，从《重庆市农村环境连片整治专项资金及项目管理办法》的规定看，被告已经被上级机关确定为石脚场生活污水处理项目的业主，应当全面履行建设、管理辖区内生活污水处理项目，以及项目建成后的设施运行、维护等职责，自然有对石脚生活污水进行治理的职责。
对于第二个争议焦点，有观点认为原告请求被告对石脚场生活污水进行治理，并不得再往其鱼塘排放的诉讼请求具有明显的公益性，现行行政诉讼制度尚未规定公益诉讼，故本案原告主体不适格。本院认为，本案系环境行政不作为诉讼，环境行政不作为是指负有保护、改善环境义务的行政主体违反法定职责，在法定期限内有能力作出而不作出或者拒绝作出一定行政行为，导致特定或不特定行政相对人的权利受到损害或者处于损害威胁之下的一种行政行为状态。这里的损害或者损害威胁通过环境媒介发生作用，即负有保护、改善环境义务的行政主体的不作为导致特定或不特定行政相对人因环境侵权行为遭受损害。环境侵权行为会产生对“人”的损害和对“环境”的损害。因此，当环境行政不作为导致特定行政相对人的损害时，从“人的损害”角度产生私益救济的需求，从“环境的损害”角度产生公益救济的需求。本案所涉石脚场生活污水缺乏污水处理设施及配套管网，从而任意排放导致原告鱼塘遭受经济损失，原告基于自身财产权受到损害，要求被告对石脚场生活污水进行治理，并不得再往其鱼塘排放的请求虽然客观上有利于公益的维护，但其毕竟构建于被告不作为行为损害原告财产权的基础之上，原告主观上也是为了维护个人利益，故原告与被告是否履行治理石脚场生活污水的职责有利害关系，有权提起行政诉讼，本案原告主体资格适格。
对于第三个争议焦点，被告辩称其一直在履行职责，只是因为建设工程工期较长，不可能立即作为完毕，故原告起诉被告不作为不成立。本院认为，行政行为包括程序和实质两个方面，界定不作为应将程序和实质相结合，避免程序上为实质上的不为。环境质量的改善、污水的治理是一个复杂、全面、具体的过程，不能因为已经开始治理就等于全面作为、实质作为。本案中，被告为保障上级机关确定的石脚场生活污水处理项目顺利实施，根据《重庆市农村环境连片整治专项资金及项目管理办法》的规定，逐项履行业主职责，现该项目正有序推进，项目正式运行后，可避免石脚场生活污水直接排入原告鱼塘内。但现在该项目仍然处于建设阶段，尚未完工并实际运行，石脚场生活污水仍然处于直接排入原告鱼塘的状态，原告财产权利受到损害的事实并未发生改变，被告治理石脚场生活污水的职责尚未履行完毕。
综上所述，为促使被告全面履行法定职责、给予原告实质性的权利救济，同时考虑到污水治理工作的复杂性、尊重被告的专门知识和经验，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告重庆市永川区卫星湖街道办事处于2015年12月31日前完成石脚场（石脚迹村）生活污水处理项目的建设，使石脚场生活污水不再直接排入原告吕正德的鱼塘内。
案件受理费50元，由被告重庆市永川区卫星湖街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。
审 判 长 陈红专
代理审判员 罗 静
人民陪审员 黄兴兰
二〇一五年九月十八日
书 记 员 李昱娇
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